II SA/Kr 409/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Ewa Rynczak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....]r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. znak [...] na podstawie art. 68 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nakazał współwłaścicielom posesji przy ul. [...] w K. A. K., K. K., M. O. i E. R. wykonanie następujących czynności w celu wyeliminowania występującego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia: 1) wyłączenia z użytkowania w trybie natychmiastowym budynku mieszkalnego dwupiętrowego, murowanego na posesji przy ul. [...] w K.; 2) do czasu wykwaterowania lokatorów wykonania doraźnych zabezpieczeń wynikających z oceny technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. E. K., polegających na: a) doraźnym zabezpieczeniu zewnętrznej klatki schodowej przed napływem wód opadowych do budynku; b) doprowadzeniu poziomu terenu od strony podwórza do poziomu projektowanego tarasu łącznie z podłożem; c) naprawieniu ściany zewnętrznej frontowej oraz wzmocnieniu uszkodzonych nadproży; d) zabezpieczeniu piwnic przed przemarzaniem gruntu pod fundamentami; e) doraźnym zabezpieczeniu istniejących stropów drewnianych polegającym na podstemplowaniu oraz prowizorycznym ociepleniu stropu nad parterem przez zamocowanie do drewnianych belek stropowych płyt styropianu grub. 8-10 cm. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek ze względu na zły stan techniczny zagraża życiu i mieniu i winien być wyłączony z użytkowania na czas przeprowadzenia remontu kapitalnego. Organ podkreślił, że opracowane w 2002 r. ekspertyzy techniczne oraz wykonane w nich obliczenia statyczno-wytrzymałościowe wykazały przekroczenie naprężeń dopuszczalnych oraz strzałek ugięcia w belkach stropowych, a nadto wskazały na uszkodzenia biologiczne elementów drewnianych stropów i więźby dachowej. Stwierdził również, że wykonane w 2002 r. roboty remontowe wpłynęły korzystnie na stan techniczny budynku, szczególnie w zakresie jego prawidłowego posadowienia w części podpiwniczonej budynku, nie zlikwidowały jednak wszystkich zagrożeń. W odwołaniu od powyższej decyzji M. O. i E. R. domagali się jej uchylenia i umorzenia postępowania zarzucając, iż w budynku przy ul. [...] w K. od ponad roku trwa przebudowa parteru i piwnic, zmieniająca przeznaczenie lokali mieszkalnych na restaurację, bez zatwierdzonego projektu i pozwolenia na budowę, a skutkiem robót budowlanych wykonywanych nielegalnie i z naruszeniem zasad sztuki budowlanej - według opinii prof. dr hab. J. P. i dr hab. inż. W. P. - było zapadnięcie się ścian nośnych budynku, w wyniku pogłębiania piwnic i podkopania fundamentów. Roboty te spowodowały znaczne zniszczenia w lokalu nr [...], a zapewne i w innych lokalach oraz, że zaskarżona decyzja umożliwia A. K. kontynuowanie nielegalnych prac związanych z budową restauracji pod fikcyjnym pozorem ratowania budynku. Odwołujący się stwierdzili nadto, że nietrafnym jest określenie jako jednej z przyczyn złego stanu budynku wykonanie przez nich odnowienia lokalu nr [...] oraz podkreślili, że pominięta została jedyna rzeczywista przyczyna awarii, tj. nielegalna i niekompetentna przeróbka i pogłębienie piwnic. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy ustalił - w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] marca 2003 r., przy udziale rzeczoznawców budowlanych inż. G. G. i mgr inż. E. K. oględzin - że w przedmiotowym budynku został dokonany między innymi remont piwnic z wcześniejszym podbiciem fundamentów, których fragmenty są widoczne przy wejściu do piwnicy, a strop nad piwnicami wykonano również jako nowy, a także, że roboty te zostały wykonane w lipcu 2002 r., o czym świadczą wpisy do dziennika budowy kierownika budowy potwierdzone przez inspektora nadzoru. Pozostała część fundamentów została już zakryta wykonanymi posadzkami, a pomieszczenia w piwnicach są częściowo otynkowane, częściowo obłożone glazurą, wykonane zostało ocieplenie istniejącego stropu drewnianego nad parterem wełną mineralną z izolacją foli, strop ten został podstemplowany, a stemplowania stropów i nadproży zostały wykonane także w mieszkaniach nr [...] i [...] na pierwszym piętrze. Podstemplowany jest również każdy bieg schodowy na klatce schodowej. Oceniając powyższe organ odwoławczy wskazał - powołując się na ocenę biorących w oględzinach rzeczoznawców - że nie można stwierdzić, iż w obecnej chwili występuje groźba bezpośredniego zawalenia budynku i jakkolwiek zarówno oceny techniczne jak i oględziny wykazały, że przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym i wymaga kapitalnego remontu, to jednakże w chwili obecnej nie występuje potrzeba wyłączenia budynku z użytkowania z uwagi na groźbę bezpośredniego zawalenia. Organ wskazał także, iż wykonanie remontu kapitalnego wymagać będzie opróżnienia przez mieszkańców remontowanych pomieszczeń w budynku, a realizacja remontu kapitalnego będzie możliwa dopiero po uzyskaniu przez właścicieli stosownych decyzji. Podkreślił nadto, że wątpliwości budzi również nałożony na współwłaścicieli obowiązek wykonania doraźnego zabezpieczenia zewnętrznej klatki schodowej przed napływem wód opadowych do budynku, doprowadzenia poziomu terenu od strony podwórza do poziomu projektowanego tarasu łącznie z podłożem i naprawa ściany zewnętrznej frontowej, bowiem roboty te wykraczają poza zakres doraźnych zabezpieczeń, które jedynie mają na celu usunięcie zagrożenia. Konkludując powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wydania stosownej decyzji nakazującej doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do odpowiedniego stanu technicznego. W skardze od powyższej decyzji A. K., zarzucając naruszenie treści art. 7, 10, 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie poprzez pozostawienie bez odpowiedzi żądań oraz informacji złożonych przez skarżącą podczas oględzin dokonanych w dniu [...] marca 2003 r., naruszenie art. 11 K.p.a z uwagi na brak dostatecznego wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym nie rozpoznanie przyczyn obecnego stanu budynku jak również zakazu kontynuowania dalszych prac remontowych budynku w tym piwnic i parteru, obrazę art. 107 § 3 K.p.a. wobec mylnego uzasadnienia w decyzji potrzeby dokonania zabezpieczenia zewnętrznej klatki schodowej przed napływem wód opadowych do budynku oraz doprowadzenia poziomu terenu od strony podwórza łącznie z podłożem i naprawy ściany frontowej budynku, a także naruszenie interesu skarżącej poprzez uwzględnienie w sprawie jedynie interesów współwłaścicieli bez wzięcia pod uwagę w sposób wszechstronny skutków gospodarczych i społecznych, jakie wywołuje zaskarżona decyzja, i w oparciu o to wniosła o jej uchylenie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].11.2002 r., a w szczególności utrzymania obowiązku wykonania zabezpieczenia zewnętrznej klatki schodowej przed napływem wód opadowych do budynku oraz co z tym faktem jest integralnie związane - doprowadzenie poziomu terenu od strony podwórza do poziomu projektowanego tarasu łącznie z podłożem jako działań mających na celu usunięcie zagrożenia oraz zezwolenie na kontynuowanie prac wykończeniowych na parterze oraz w piwnicach budynku. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie oraz powołał się na wszystkie argumenty zawarte w uzasadnień zaskarżonej decyzji, wskazując nadto, że A. K. mogła wykonywać nakazane decyzją organu I instancji roboty zabezpieczające, bowiem decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a wniesienie odwołania nie wstrzymywało jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając w dniu [...] października 2006 r. skargę A. K. uchylił zaskarżoną decyzję podając w uzasadnieniu, że organ odwoławczy dokonał błędnej wykładni art. 138 § 2 K.p.a. przyjmując, iż wydanie prawidłowej decyzji w tej sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przeważającym zakresie. Na ten wyrok skargę kasacyjną wniosła M. O., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej podniesiono, że o terminie rozprawy nie został powiadomiony pełnomocnik skarżącej, adwokat W. C., tym samym postępowanie sądowe dotknięte jest wadą nieważności. Podniesiono również, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 K.p.a., stwierdził bowiem w postępowaniu odwoławczym wykonanie określonych prac oraz brak potrzeby wyłączania obiektu z użytkowania. Zasadnie więc uchylił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję organu I-instancji, bowiem należało ustalić zakres wymaganego remontu. Dodatkowo podniesiono, że właściwym w sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, bo z obszaru tego Sądu pochodzi zaskarżona decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z 28 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 309/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie podnosząc, że istotnie strona skarżąca nie była należycie reprezentowana z powodu pominięcia jej pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ponownie rozpoznając sprawę, na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. skarżąca podtrzymała swoją skargę i zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Ponownie rozpoznając sprawę, zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W tej zaś sprawie skarga A. K. z dnia [...] r. nie zostałą dotychczas ostatecznie rozpoznana. Właściwym do rozpoznania tej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W ocenie składu orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga jest uzasadniona, aczkolwiek częściowo z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w tej sprawie przekroczył zakres kompetencji wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, zasadą bowiem jest orzekanie co do istoty sprawy i kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od tej zasady nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (czyli w istotnym dla danej sprawy zakresie) z powodu czy to braku przeprowadzenia w tym zakresie postępowania przez organ I-instancji czy też nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nie jest przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji dokonanie - w ocenie organu odwoławczego - jedynie błędnej wykładni przepisu przez organ I instancji. W tej zaś sprawie w istocie materiał dowodowy został zebrany przez organ I-instancji, a dodatkowo również sam organ odwoławczy przeprowadził dowód z oględzin nieruchomości (akta postępowania administracyjnego, karta nr II 12) i nie wskazano w zaskarżonej decyzji, w jakim zakresie materiał dowodowy powinien być uzupełniony. Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie organ odwoławczy dysponował w istocie pełnym materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczną ocenę legalności działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie jest precyzyjnym również ta część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy wprost wskazuje, iż nie występuje potrzeba wyłączenia budynku z użytkowania (wersy nr 18-22 strony 3 decyzji), a jednocześnie wskazuje również, że organ I-instancji powinien wydać "stosowną decyzję" nakazującą doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Ta sprawa była prowadzona tak przed organem pierwszej jak i drugiej instancji w zakresie zasadności stosowania art. 68 Prawa budowlanego, a nie zastosowania jakiejkolwiek podstawy prawnej. Tym samym gdyby okazało się, że nie ma podstaw do dalszego prowadzenia postępowania na podstawie art. 68 Prawa budowlanego, wówczas postępowanie administracyjne w tej sprawie staje się bezprzedmiotowe. Ponadto z akt sprawy wynika, że o zasadności zastosowania tego artykułu (art. 68 Prawa budowlanego) mógł rozstrzygnąć już organ odwoławczy bez przeprowadzenia dodatkowego, a tym bardziej w znacznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 K.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a., organ odwoławczy powinien jeszcze raz rozpatrzeć odwołanie i wydać w sprawie decyzję, mając jednak na uwadze znaczny upływ czasu (co może skutkować zmianą stanu faktycznego sprawy), jaki minął od daty wniesienia odwołania.