II SA/Bd 499/08

Dnia 9 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 roku sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 767 zł (słownie: siedemset sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] – Zastępcy Dyrektora Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miasta [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z póżn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgłoszono sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych przez inwestora - [...] Sp. z o.o. w W., polegających na budowie stacji bazowej [...] na budynku kościoła przy ul. [...] w B. (dz. nr 1/23, obr. 304). W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podniósł, że przedmiotowe zamierzenie budowlane jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w B., uchwalonego uchwałą nr XXXVI/7 99/2 000 Rady Miasta [...] z dnia [...] r. (Dz.Urz. Woj. [...] z dnia 13 października 2000 r., nr 76, poz. 614), którego ustalenia szczegółowe dla wskazanego terenu, na którym zlokalizowana jest dz. nr 1/23, obr. 304 , w § 8 pkt 88 stanowią cyt: " 88) 85 UK - teren usług kultury - kościół wraz z obiektami towarzyszącymi, a) dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy a także jej rozbudowę zgodnie z rysunkiem planu, b) zakaz grodzenia terenu od strony wschodniej, c) dopuszcza się lokalizację obiektów małej architektury (siedziska, fontanna, posągi itp.), d) obsługa komunikacyjna z terenu ulicy lokalnej oznaczonej symbolem 4KL* (ul.[...]) oraz ulicy dojazdowej oznaczonej symbolem KD* (ul. [...]), e) obsługa miejsc parkingowych w formie miejsc postojowych wyznaczonych w liniach rozgraniczających sąsiadujących ulic lokalnych, oznaczonych symbolami 4KL* (ul. [...]) i 8KL* (ul.[...]) oraz w granicach terenu 85UK, ' f) zakaz realizacji wewnętrznej komunikacji samochodowej i miejsc postojowych w granicach terenu oznaczonego symbolem 85 UK w odległości mniejszej niż 15m od wschodniej granicy | tego terenu, g) dopuszcza się utworzenie alei z podwójnym szpalerem drzew lub innej formy kompozycji roślinnej wzdłuż wschodniej granicy terenu oznaczonego symbolem 85UK, h) zaopatrzenie w wodę z istniejącej sieci wodociągowej zlokalizowanej w sąsiadujących ulicach, i) obsługa zbiorczą siecią kanalizacji sanitarnej poprzez odprowadzenie ścieków do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, j) obsługa zbiorczą siecią kanalizacji deszczowej terenów utwardzonych nawierzchni komunikacji i parkingów oraz dachów poprzez odprowadzenie do istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, k) zaopatrzenie w energię elektryczną przewiduje się z istniejących linii kablowych na wyprowadzonych z istniejącej stacji transformatorowej "Niewieścińska" oznaczonej symbolem 87 ITe, l) obsługa siecią telekomunikacyjną istniejącą lub projektowaną w sąsiadujących ulicach, m) obowiązują ustalenia ogólne § 5 ust. 1, § 6 pkt 6), oraz § 7. Wskazano ponadto, że z § 7 pkt 1 ppkt f) cyt. uchwały wynika, że o ile z treści ustaleń szczegółowych lub rysunku nie wynika inaczej, obowiązuje obsługa wyłącznie poprzez zbiorcze sieci: f) telekomunikacyjne ITt*. W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia [...] Sp. z o.o. w W. podniosła, iż nie można się zgodzić, że określone wnioskiem zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ jego przepisy nie zakazują budowy stacji bazowych telefonii komórkowych. Wskazano także na ugruntowane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika jednoznacznie, że brak imiennego umiejscowienia inwestycji w planie miejscowym nie daje podstaw do odmowy wydania decyzji zezwalającej na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto strona odwołująca zwróciła uwagę, że łączność publiczna, przez którą należy rozumieć działalność usługową polegającą na dostarczaniu publicznej sieci telekomunikacyjnej (w tym ruchomej publicznej sieci telekomunikacyjnej o strukturze komórkowej, której jednym z elementów są stacje bazowe), stanowi również zbiorczą sieć telekomunikacyjną, w dodatku o znaczeniu lokalnym (zapewnienie dostępu do usług telekomunikacyjnych dla podmiotów znajdujących się w zasięgu danej stacji bazowej) jak i ponadlokalnym (realizacja założeń polityki rządu uznających rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej za kluczową dla szybszego rozwoju gospodarczego kraju i zmniejszaniu różnic w dostępie do informacji), dla której jest miejsce w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji słusznie wniósł na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku kościoła pw. [...] przy ul. [...] w B., ze względu na występujące sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], uchwalonego uchwałą nr XXXVI/799/2000 Rady Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2000 r. Podniesiono, że teren przedmiotowej działki wchodzi w skład obszaru oznaczonego w tym planie symbolem 85 UK, z przeznaczeniem pod usługi kultury - kościół wraz z obiektami towarzyszącymi, z dopuszczeniem modernizacji istniejącej zabudowy, a także jej rozbudowy zgodnie z rysunkiem planu, natomiast stacja bazowa telefonii komórkowej, której anteny zainstalowane zostaną na wieży kościoła, a urządzenia sterujące na jego dachu, świadczy natomiast usługi techniczne (telekomunikacyjne w ramach ruchomej publicznej sieci telefonicznej), których celem jest zapewnienie lepszej łączności i połączenia linią radiową sąsiednich stacji bazowych. Wskazano ponadto, że w granicach tego terenu obsługę infrastruktury technicznej w zakresie telekomunikacji, obowiązujący plan dopuszcza wyłącznie poprzez istniejącą lub projektowaną w sąsiadujących ulicach sieć zbiorczą, a przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie służy do obsługi istniejących na tym terenie obiektów (kościół + obiekty towarzyszące) i nie mieści się w ustaleniach przywołanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w B., gdyż jest różne od usług kultury i nie ma nic wspólnego z funkcją sakralną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...], jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...], zarzucając naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy błędnie wniesionego sprzeciwu, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wniesienia w stosunku do robót budowlanych, których realizacja jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w B. (Uchwała nr XXXVI/799/2000 Rady Miasta [...] z dnia 28 czerwca 2000 r. Spółka nie kwestionuje dokonanych przez organy obu instancji ustaleń, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 85 UK jest, zgodnie z § 8 miejscowego planu - przeznaczenie pod usługi kultury (kościół wraz z obiektami towarzyszącymi) podnosi jednak, że stacja bazowa mieści się w ramach uzupełniającego przeznaczenia terenu, a więc nie jest sprzeczna z ustaleniami szczegółowymi dla terenu 85 UK, jak i została dopuszczona do lokalizacji poprzez postanowienia miejscowego planu, regulujące zagospodarowanie telekomunikacyjne dla tego terenu. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto naruszenie § 8 pkt 88 w zw. z § 2 pkt 6 i 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na terenie oznaczonym symbolem 85 UK nie jest dopuszczalna realizacja inwestycji stacji bazowej oraz § 7 pkt 1 ppkt f) i pkt 8 w zw. z § 8 pkt 88 lit. m) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędne uznanie, że realizacja stacji bazowej jest sprzeczna z planem miejscowym i nie mieści się w pojęciu zbiorczej sieci telekomunikacyjnej. Zdaniem strony skarżącej doszło również do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 10 § 1, art. 77, art. 81 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, a zwłaszcza w postępowaniu dowodowym, a przede wszystkim poprzez nieuwzględnienie znanych z urzędu organowi faktów umieszczenia na wieży kościelnej stacji bazowych innych operatorów, a także błędne ustalenie, że projektowana stacja bazowa nie służy m.in. do obsługi obiektów istniejących na terenie oznaczonym symbolem 85 UK oraz naruszenia art. 8, 20, 21, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej zamiaru wykonania robót budowlanych przez inwestora - [...] Sp. z o.o. w W., polegających na budowie stacji bazowej [...] na budynku kościoła przy ul. [...] w B., nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Punktem wyjścia dla rozpatrzenia zasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie uczynić należy regulację wynikającą z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którą właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Jak wskazuje się w doktrynie, instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno - budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. W związku z powyższym, głębszej refleksji wymaga analiza charakteru zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zasad ich interpretacji, zważywszy, że ustalenia w ten sposób poczynione pozwolą na wyciągnięcie wniosków, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zwrócić więc należy uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, zaś do wykładni norm planistycznych zawartych w tym przepisie gminnym stosować należy wszystkie metody interpretacyjne właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można zatem powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 Sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. (sygn. akt FPS 9/97) podkreślił, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Podobnie też w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 11 czerwca 1996 r. III CZP 52/96 wyrażono pogląd, że "według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy, gdy ta zawodzi, prowadząc do wyników nie dających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, sięga się do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenia: z dnia 28 maja 1986 r. U 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1992 r. III CRN 50/92 - OSNCP 1993, z. 10, poz. 181, które zgodnie stwierdzają, że w drodze "wykładni nie można uzupełniać ustawodawcy", a podstawy do ustalenia praw i obowiązków powinny wprost wynikać z ustawy)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy słuszność dokonanych przez organy obu instancji ustaleń, że podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 85 UK jest, zgodnie z § 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - przeznaczenie pod usługi kultury (kościół wraz z obiektami towarzyszącymi). Należy jednak mieć na względzie, na co trafnie zwraca uwagę strona skarżąca, iż podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego, a logicznym tego uzasadnieniem jest okoliczność, iż przepisy o planowaniu przestrzennym ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. W demokratycznym państwie prawa wpływ władzy publicznej na wykonywania prawa własności jest ograniczony tylko do wyraźnie określonych ustawowo przypadków i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie sądu stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Ocena zgodności założeń zgłoszonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie może zostać dokonana wyłącznie w oparciu o podstawowe przeznaczenie terenu, czyli to, które zgodnie z § 6 pkt 6 tego planu powinno przeważać na danym terenie i jest określone symbolem i tekstem planu (wskazany powyżej § 8 mpzp), które nie ma charakteru wyłączności. Ponadto dopuszczalność zgłoszonej inwestycji należy oceniać także w kontekście tych postanowień planu miejscowego, które regulują kwestie zagospodarowania telekomunikacyjnego terenu. Tymczasem zgodnie z § 7 pkt 8) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi siecią telekomunikacyjną ustala się podłączenie abonentów do istniejącej i projektowanej sieci telekomunikacyjnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a z kolei pkt 1) tego aktu stanowi, że o ile z treści ustaleń szczegółowych lub rysunku planu nie wynika inaczej, obowiązuje obsługa wyłącznie poprzez zbiorcze sieci telekomunikacyjne ITt*". Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sieć [...], tj. sieć telefonii komórkowej [...], jest taką właśnie siecią zbiorczą, ponieważ dysponuje siecią telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, innymi słowy świadczy usługi za pośrednictwem zbiorczej sieci telekomunikacyjnej, która to działalność usługowa polega na dostarczaniu publicznej sieci telekomunikacyjnej, do której podłącza się nieograniczony krąg abonentów. Na uwagę zasługuje wreszcie podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, iż na wieży kościoła przy ul. [...], na której miała zostać zrealizowana inwestycja skarżącej, znajdują się już stacje bazowe innych, konkurencyjnych wobec [...] operatorów telefonii komórkowej, przy czym ich realizacja miała miejsce już po wejściu w życie postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego: stacja bazowa sieci [...] należąca do [...] S.A. - zamontowana w lutym 2003 r. i stacja bazowa sieci [...] należąca do [...] Sp. z o.o. - zamontowana w maju 2006 r. Taka sytuacja wskazywałaby, że zlokalizowanie urządzeń radiokomunikacyjnych nie jest sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu, a istniejące urządzenia także kształtują to przeznaczenie i tworzą kontekst przestrzenny, w którym należy rozpatrywać kolejne zamierzenie inwestycyjne. Odmienna interpretacja postanowień planu miejscowego prowadziłaby do absurdalnych wniosków, że wspomniane konkurencyjne inwestycje zostały zrealizowane pomimo sprzeczności z planem, a zatem z naruszeniem prawa, albo że wyłącznie nowy operator telekomunikacyjny jakim jest skarżąca, nie może realizować na tym obszarze stacji bazowych i budować swojej sieci, co stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie jednej z podstawowych zasad zagwarantowanych konstytucyjnie tj. zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację, co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.