I OSK 1455/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 września 2008r. sygn. akt II SA/Bd 468/08 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] w przedmiocie odsetek od sum uposażeń wypłaconych po przywróceniu do służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. N. na rzecz Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 468/08 uchylił decyzję Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie z dnia [...] marca 2008 r., wydane w sprawie wypłaty odsetek od sumy uposażeń wypłaconych po przywróceniu do służby M. N. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie odmówił M. N., na podstawie art. 8 ust. 1, art. 75 ust. 3, art. 74 ust. 1 i art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) wypłacenia odsetek ustawowych od uposażeń za okres od 1 listopada 2003 r. do 30 czerwca 2006 r. Jak wskazał organ st. chor. szt. M. N. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego przez Dowódcę Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy w dniu [...] października 2003 r. (decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r.). Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność ww. decyzji o wypowiedzeniu. Skutkiem wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., a także rozkazu Dowódcy Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy Nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. stało się przywrócenie wymienionego żołnierza na stan ewidencyjny Komendy, na mocy rozkazu dziennego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wydanego przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Kołobrzegu. Rozkazem tym stwierdzono ponadto przysługiwanie skarżącemu należności wynikających z tytułu zawodowej służby wojskowej od dnia 1 listopada 2003 r. Należności te zostały wypłacone w dniu [...] czerwca 2006 r. przez Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie, który jest płatnikiem uposażeń żołnierzom pełniącym służbę wojskową w wojskowych komendach uzupełnień, stacjonujących na terenie województwa zachodniopomorskiego. Zdaniem Szefa Sztabu należności wypłacone zostały wierzycielowi bezzwłocznie, zatem, zgodnie z art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie wystąpiła przesłanka do wypłacenia odsetek ustawowych od kwoty należności. Podkreślił, że wymagalność roszczenia M. N. powstała z chwilą przywrócenia go do pełnienia obowiązków służbowych, tj. po doręczeniu rozkazu z dnia [...] czerwca 2006 r. M. N. w odwołaniu wnosił o zmianę decyzji, a także o wypłatę odsetek ustawowych od zaległych i wypłaconych w zwłoce uposażeń za okres od dnia 1 listopada 2003 r. do dnia 30 czerwca 2006 r., przysługujących mu na podstawie art. 9 ust. 3a ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) oraz art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Po rozpatrzeniu odwołania Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że w okresie, za który żołnierz domaga się odsetek, w obrocie prawnym funkcjonowała prawomocna decyzja dotyczącej zwolnienia go ze służby. W związku z tym faktem roszczenie o uposażenie mogło powstać dopiero w chwili uprawomocnienia się decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Zdaniem organu odwoławczego nie można przyjąć, że w okresie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej M. N. pełnił ją nadal, mimo iż zwolnienie to było niezgodne z prawem. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. N. zarzucił powyższej decyzji naruszenie przepisu art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnosił o uchylenie, względnie o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji. Skarżący podniósł, iż wypłacając należne mu uposażenie po terminie organ miał świadomość ciążącego na nim długu, w związku z czym uznał roszczenie o zapłatę odsetek. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z pisma z dnia [...] sierpnia 2006r. Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Szczecinie wynika, iż wypłacono skarżącemu zaległe uposażenie za okres od 1 listopada 2003 r. do 30 czerwca 2006 r. bez ustawowych odsetek. W ocenie Sądu istniały podstawy do wypłaty spornych odsetek mimo funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o wypowiedzeniu służby wojskowej - do chwili uprawomocnienie się decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2006 r. Stanowisko organów świadczy o niezrozumieniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji i nie odróżnienia tej instytucji od instytucji uchylenia decyzji. Ewentualna decyzja uchylająca decyzję o wypowiedzeniu, prowadząca do uchylenia rozkazu o zwolnieniu, powodowałaby reaktywowanie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej z dniem, w którym uchylenie decyzji z [...] grudnia 2002 r. stałoby się rozstrzygnięciem ostatecznym. Od tej daty służyłoby żołnierzowi prawo do uposażenia wraz z dodatkami i innymi należnościami (w tym i odsetek w wypadku zwłoki). Decyzja uchylająca bowiem wywiera skutki "ex nunc", czyli na przyszłość. Zupełnie odmienne są natomiast skutki decyzji stwierdzającej nieważność wydanego rozstrzygnięcia - co miało miejsce w sprawie. Stwierdzając nieważność decyzji organ wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją z mocy prawa do dnia wydania, to jest ze skutkiem "ex tunc". Decyzja dotknięta wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności (o charakterze deklaratoryjnym) ma moc wsteczną - eliminuje skutki prawne wadliwej decyzji, tak jakby w ogóle nie została podjęta. Takie rozumienie konsekwencji stwierdzenia nieważności znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i doktrynie. W świetle powyższego stwierdzenie nieważności decyzji wypowiadającej skarżącemu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej oznacza, iż wypowiedzenie nie było skuteczne, a więc skarżący nie został skutecznie zwolniony. W ocenie Sądu należy uznać, że pełnił on służbę po 31 października 2003 r. Aktualne stało się więc prawo do uposażenia zasadniczego z dodatkami i wszelkimi należnościami przysługującymi skarżącemu. Dotyczy to także odsetek w wypadku zwłoki z zapłatą uposażenia i dodatków. Dalej Sąd pierwszej instancji powołał się na art. 81 i art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stwierdzając, że żołnierzowi należą się odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Zgodnie zaś z art. 75 ust. 3 w związku z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 11 września 2003 r. roszczenia żołnierzy zawodowych o wypłatę odsetek ustawowych od należnych świadczeń podlegają rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 29 listopada 2007 r. - II CZP 109/07). Uznając, iż w zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji doszło do naruszenia prawa, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. uchylił decyzje. Sąd zalecił organowi ponownie rozpoznającemu wniosek skarżącego uwzględnić obowiązujące przepisy oraz wskazania i oceny zawarte w wyroku. Dowódca Pomorskiego Okręgu Wojskowego w Bydgoszczy, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez przyjęcie, że odsetki ustawowe należą się od listopada 2003 r. do dnia wypłaty należności w czerwcu 2006 r. Podkreślił w uzasadnieniu, że decyzja dotknięta wadą nieważności korzysta z domniemania prawidłowości i ma moc obowiązującą dopóki nie zostanie usunięta z obrotu prawnego. Dlatego też przedmiotowe uposażenie skarżącego nie stało się wymagalne ani w dniu 1 listopada 2003 r., ani w żadnym kolejnym miesiącu - przez cały okres obowiązywania decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że organ pozostawał w zwłoce w wypłacie uposażenia, pomimo tego, iż decyzja stwierdzająca nieważność wywarła skutki "ex tunc". Organ powtórzył, że chwilą wymagalności był dzień, w którym decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2006 r. stała się ostateczna. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. N. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie jej oddalenie. Podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, a nadto wskazał, że skarga kasacyjna nie określa granic zaskarżenia, tj. czy wyrok został zaskarżony w całości czy w części. Stwierdził również, że wypłata uposażenia za lata 2003 – 2006 nie była odszkodowaniem, lecz zwrotem należności z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej. Wypłata tych należności nastąpiła z naruszeniem terminów określonych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który stanowi, że: " W razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne." Oceniając zarzut błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwego zastosowania cytowanego wyżej przepisu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie kwestię sporną stanowi prawo do odsetek za zwłokę w wypłacie uposażenia, które zostało wypłacone w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej. Rozstrzygnięcie, czy i ewentualnie za jaki okres w takim przypadku należne są odsetki wymaga głębszej refleksji z punktu widzenia skutków jakie wywołuje decyzja stwierdzająca nieważność, mając na względzie również skutki wywołane przez decyzję nieważną. Oczywiście rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że decyzja stwierdzająca nieważność jest aktem o charakterze deklaratoryjnym działającym wstecz i eliminującym skutki prawne wadliwej decyzji. Jednakże trzeba również mieć na względzie, że decyzja stwierdzająca nieważność nie stanowi wyłącznie deklaracji stanu istniejącego wcześniej, lecz tworzy również elementy nowego stanu prawnego, wywiera skutki w obrocie prawnym. Są to elementy konstytutywne decyzji nieważnościowej ( B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 5. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, s. 737-738; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze Wydanie II, s. 1000-1002). Decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności. Dopiero od dnia doręczenia stronom decyzji stwierdzającej nieważność ustaje okres obowiązywania decyzji dotkniętej nieważnością i obowiązywania domniemania jej legalności. Jednakże należy mieć na względzie okoliczność, iż nie wszystkie skutki wywołane przez decyzję nieważną są odwracalne. Do skutków o charakterze nieodwracalnym należy upływ czasu, który ma niebagatelne znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. Trzeba zauważyć, że decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek prawny w postaci rozwiązania stosunku służbowego. W efekcie skarżący został przeniesiony do rezerwy, a więc uzyskał status, z którym wiąże się prawo do odprawy i po spełnieniu odpowiednich przesłanek prawo do emerytury wojskowej, który można ogólnie określić jako status przeniesionego do rezerwy. Oczywistym jest, że w tym samym czasie skarżący nie mógł mieć statusu żołnierza zawodowego jak i statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja wypowiadająca stosunek zawodowej służby wojskowej, dopóty nie powstawało roszczenie o zapłatę uposażenia za okres, który nastąpił po rozwiązaniu stosunku służbowego i uzyskania statusu przeniesionego do rezerwy. W tym czasie w stosunku do skarżącego zaktualizowały się inne uprawnienia wynikające z instytucji prawnych uruchamianych po rozwiązaniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Wobec tego w tym okresie zachodziła przedmiotowa niemożność świadczeń z tytułu stosunku zawodowej służby wojskowej, a zatem nie można przyjąć, aby doszło do zwłoki w wypłacie uposażenia. Roszczenie o wypłatę takiego uposażenia w tym okresie nie powstawało, gdyż nie istniał administracyjnoprawny stosunek obligacyjny, stanowiący podstawę do wypłaty tego typu należności. Wprawdzie decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej wywołała skutek wsteczny w zakresie stosunku zawodowej służby wojskowej, jednakże poza zaktualizowaniem z momentem jej uostatecznienia prawa do uposażenia za okres od dnia rozwiązania stosunku służbowego nie mogła odwrócić skutku upływu czasu w zakresie prawa do tych świadczeń. W czasie pozostawania w obrocie prawnym decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej nie istniał między stronami administracyjnoprawny stosunek obligacyjny. Dopiero stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowało, że powstało roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Jest to skutek prawny decyzji stwierdzającej nieważność, będący elementem konstytutywnym decyzji nieważnościowej. Reasumując należy stwierdzić, że skoro roszczenie o wypłatę uposażenia za okres od rozwiązania stosunku zawodowej służby wojskowej do dnia przywrócenia tego stosunku ze skutkiem ex tunc powstało po stwierdzeniu nieważności decyzji wypowiadającej ten stosunek administracyjnoprawny, to brak jest podstaw uzasadniających przyjecie, iż zostały spełnione przesłanki prawa do odsetek, o których mowa w art. 75 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, za każdy miesiąc okresu, w którym skarżący miał statusu przeniesionego do rezerwy. Zatem Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał przepis art. 75 ust. 3 cytowanej ustawy i w konsekwencji niewłaściwe go zastosował w ustalonym stanie faktycznym. Skoro wymagalność uposażenia wpłaconego skarżącemu za okres od 1 listopada 2003 r. do 30 czerwca 2006 r. jest skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wypowiadającej stosunek zawodowej służby wojskowej rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie - przy uwzględnieniu powyższych rozważań - dokonanie ustalenia dokładnej daty wymagalności należności i dopiero rozstrzygnięcie czy organ dopuścił się zwłoki w wypłacie uposażenia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.