II GW 4/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędziowie: del. WSA Magdalena Bosakirska NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 9 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w M. a Marszałkiem Województwa M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty kary pieniężnej nałożonej decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] postanawia: 1. wskazać jako organ właściwy Marszałka Województwa M., 2. oddalić wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. o zasądzenie kosztów. I Marszałek Województwa M. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm., zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym), nałożył na "O." B.K., A.Ż. s.j. z siedzibą w D. karę pieniężną w kwocie 3 000 złotych. W dniu [...] października 2007 r. do organu, który wydał decyzję, wpłynął wniosek spółki "O." o rozłożenie kary pieniężnej na 6 rat po 500 złotych, umotywowany złą kondycją finansową wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. Marszałek Województwa M. przekazał wniosek Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w M. – według właściwości. W uzasadnieniu stwierdził, że nałożona kara pieniężna stanowi w myśl art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym dochód budżetu, zatem organy samorządu województwa nie są właściwe do podejmowania w stosunku do tych należności decyzji w sprawach wstrzymania egzekucji, umorzenia, odroczenia płatności, czy też rozłożenia na raty. W dniu [...] marca 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wpłynął wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w M. a Marszałkiem Województwa M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 461/08, na podstawie przepisu art. 59 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), stwierdził swoją niewłaściwość do rozstrzygnięcia tego sporu i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu według właściwości, zgodnie z treścią przepisów art. 15 § 1 pkt 4 i art. 4 p.p.s.a. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. podniósł wpierw, że z pisma spółki nie wynika, aby "O." s.j. wnosiła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, jak to twierdził Marszałek Województwa M. w postanowieniu o przekazaniu. Podkreślił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w M., na wniosek Marszałka Województwa M. może prowadzić postępowanie egzekucyjne, co wynika z treści art. 2 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), jednakże podstawą wszczęcia takiego postępowania jest nadesłanie tytułu wykonawczego, co w tym przypadku nie miało miejsca. Z przepisu art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Brak tytułu egzekucyjnego uniemożliwia wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W sprawie tej organ egzekucyjny nie miał podstaw do wszczęcia egzekucji. Jeśli przed wszczęciem takiego postępowania zobowiązany zgłosi wniosek o rozłożenie należnej mu do zapłaty kwoty na raty, to organ egzekucyjny musi uzyskać w tej sprawie stanowisko wierzyciela, które jest dla organu egzekucyjnego wiążące. Rozstrzygnięcia tego rodzaju nie mogą być podejmowane przez organ egzekucyjny, gdyż to na wierzycielu spoczywa obowiązek merytorycznego rozstrzygnięcia takiego wniosku. Podniósł również, że zgodnie z treścią art. 15 Ordynacji podatkowej przestrzega swojej właściwości rzeczowej. Powołał przy tym treść przepisu § 15 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie właściwości organów podatkowych (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1371 ze zm.) wykazując w konkluzji, że nie jest właściwy do rozstrzygania w sprawie rozłożenia na raty należności ustalonej przez Marszałka Województwa M. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa M. domagał się jego odrzucenia i zasądzenia od wnioskodawcy kosztów postępowania. Stwierdził, że uzupełniłby brak tytułu wykonawczego, stanowiący przeszkodę dla wnioskodawcy do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, gdyby został o to wezwany. Pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. reprezentowany przez radcę prawnego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o "przyznanie należnych kosztów postępowania". Stwierdził, że do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu nie ma zastosowania termin do wniesienia skargi, a jego odrzucenie przez Sąd spowoduje pozostawienie w obrocie prawnym aktu dotkniętego sankcją nieważności. Podniósł, że skoro do wymierzenia kary właściwy był Marszałek Województwa M. i należności te nie są wskazane w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, to wszelkie czynności, które zostałyby podjęte przez wnioskującego, byłyby dokonane bez podstawy prawnej. Nie ma on, bowiem kompetencji w zakresie rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty egzekwowanego obowiązku. Stwierdził również, że w postępowaniu egzekucyjnym to wierzyciel decyduje, czy chce je prowadzić, wnioskujący nie mógł, więc wzywać go do uzupełnienia braku tytułu wykonawczego. II Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy równocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo, gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organ administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z akt niniejszej sprawy wynika bezspornie, iż wspólnicy spółki jawnej wystąpili do organu, który wydał decyzję nakładającą karę pieniężną za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o transporcie drogowym, o rozłożenie kwoty kary na raty. Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że przedmiotem przekazania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w M. był ten wniosek. To, że w postanowieniu z dnia [...] października 2007 r. Marszałek Województwa M. wskazał, że wniosek przedsiębiorcy obejmuje również "wstrzymanie postępowania egzekucyjnego", nie znajduje żadnego oparcia w treści wniosku. Nadto, co istotne, zarówno w dacie przekazania wniosku o rozłożenie należności na raty, jak i w dacie wszczęcia i rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. nie prowadził egzekucji w tej sprawie. Twierdzenie zawarte w odpowiedzi na wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego, iż to organ egzekucyjny powinien wezwać wierzyciela do nadesłania tytułu wykonawczego pozostaje w całkowitej sprzeczności z podstawowymi zasadami prowadzenia egzekucji, określonymi w art. 26 § 1 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W rozpoznawanej sprawie negatywny spór kompetencyjny, jaki zawisł pomiędzy Marszałkiem Województwa M. a Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w M. dotyczy, zatem określenia organu właściwego do rozpatrzenia wniosku "O." s.j. B.K, A.Ż. z dnia [...] kwietnia 2007 r. o rozłożenia na raty kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Kara ta, jak już wcześniej wskazano, została nałożona decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, za naruszenie przepisów art. 18 b ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 tej ustawy. Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kary pieniężne stanowią dochody budżetu państwa. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera normy prawnej, z której wynikałoby expressis verbis uprawnienie strony do ubiegania się o rozłożenie na raty kary pieniężnej nałożonej przez właściwy organ administracji publicznej decyzją wydaną w oparciu o art. 93 ust. 1 tej ustawy. Niemniej jednak, co ma newralgiczne znaczenie w sprawie, żaden z przepisów tej ustawy nie wyłącza stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do kar pieniężnych nakładanych w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie natomiast z art. 2 § 2 – 4 Ordynacji podatkowej, gdy odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przepisy działu III stosuje się również do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalanych przez inne organy, którym przysługują uprawnienia organów podatkowych, z wyjątkiem świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz opłat za usługi, do których stosuje się przepisy o cenach. W zacytowanych przepisach Ordynacji podatkowej są sformułowane dwie jednoznaczne zasady: jej przepisy działu III stosuje się do opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa ustalonych lub określonych przez inne organy niż organy podatkowe, jeżeli odrębne przepisy nie stanowią inaczej, natomiast druga zasada odnosi się do wyłączenia przepisów Ordynacji podatkowej w sprawach świadczeń pieniężnych ze stosunków cywilnoprawnych i opłat za usługi normowane przepisami o cenach. W art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej zdefiniowano pojęcie niepodatkowych należności budżetowych. Stosownie do zawartej w tym przepisie definicji są nimi niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 223/06 (publ. LEX 325325) przytoczone unormowanie było już komentowane w piśmiennictwie z eksponowaniem niejasności terminologicznych. Chodziło głównie o traktowanie na równi z podatkami świadczeń w postaci opłat mających cechy ekwiwalentności, a także o nieprecyzyjne określenie należności wynikających ze stosunków publicznoprawnych. Przyjmowano, że nie są objęte przepisami Ordynacji podatkowej wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych. Takie oceny znalazły się przykładowo w następujących publikacjach: C. Kosikowski, H. Dzwonkowski, A. Hula: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2003, wyd. III (uwagi do art. 2 i 3) i B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki: Ordynacja podatkowa. Komentarz. Oficyna Wydawnicza UNIMEX, Wrocław 2004, s. 41 – 43. Prezentowane są też poglądy, że istnieje domniemanie podlegania wszelkich należności publicznoprawnych przepisom Ordynacji podatkowej, z odstępstwami wynikającymi z przepisów szczególnych (tak np. A. Hula: Świadczenia, do których stosuje się Ordynację podatkową [w:] Księga jubileuszowa Profesora Marka Mazurkiewicza, Wrocław 2001, s. 267). Nawiązują one do art. 2 § 4 Ordynacji podatkowej stanowiącego, że jej przepisów nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi objętych przepisami o cenach. Jeżeli nawet przyjąć, że oprócz wyłączeń, o których mowa w art. 2 § 4 Ordynacji podatkowej, z pojęcia niepodatkowych należności budżetowych wyłączone są wpływy budżetowe z tytułu kar i grzywien pobieranych na podstawie ustaw karnych, opłat sądowych oraz opłat i kosztów egzekucyjnych, to i tak kara pieniężna nałożona przez właściwy organ w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym spełnia warunki określone w art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej. Ma ona albowiem charakter publicznoprawny i jest wskazany organ uprawniony do jej nakładania, bez wprowadzenia dla niego odrębnych uregulowań w zakresie poboru kar stanowiących dochód budżetu państwa. Kara ta ma charakter sankcji finansowej za nieprzestrzeganie postanowień prawa publicznego i nie jest zamieszczana w wyodrębnionym rozdziale ustawy zawierającym przepisy karne. Nie można jej, zatem przypisać charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. SK 75/06, publ. OTK-A 2008/2/30). Z tych powodów należało przyjąć, że do kary pieniężnej, nałożonej decyzją Marszałka Województwa M. za naruszenie art. 18 b ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, które w rozdziale 7a regulują kwestie ulg w zobowiązaniach podatkowych, w tym rozłożenia zapłaty na raty. Stosownie do tych przepisów i art. 2 § 3 Ordynacji podatkowej, organem właściwym do rozpoznania wniosku spółki o rozłożenie na raty kwoty kary pieniężnej nałożonej decyzją Marszałka Województwa M. z dnia [...] lipca 2007 r. jest Marszałek Województwa M. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił natomiast wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, albowiem wniosek ten nie znajduje swego oparcia w przepisach prawa. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201 p.p.s.a. oraz art. 203-204 tej ustawy i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden ze wskazanych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a., stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. O dochodzeniu praw w ogóle nie można mówić w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, ponieważ w takiej sprawie chodzi o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego. Wyjątek, co do zwrotu kosztów postępowania, określony w art. 200 p.p.s.a., podyktowany jest tym, że skarga jest środkiem kontroli działalności administracji publicznej i wobec tego – w razie uwzględnienia skargi – skarżącemu przysługuje zwrot kosztów postępowania od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność. Te względy nie występują w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a wobec tego w takiej sprawie ma zastosowanie ogólny przepis art. 199 p.p.s.a. Oznacza to, że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania, nawet w sytuacji, gdy Sąd podzieli stanowisko strony, która wniosek o rozstrzygnięcie sporu złożyła.