II SA/Wa 647/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie WSA Adam Lipiński, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w części dotyczącej podwyżki mnożnika kwoty bazowej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego Z.P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w części dotyczącej podwyżki mnożnika kwoty bazowej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ nadzorczy podniósł, że rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2005 r., [...] Z. P. — [...], pełniącemu obowiązki [...], z dniem 1 lipca 2005 r. ustalono uposażenie zasadnicze w 13 grupie zaszeregowania w wysokości 2.850 zł, z mnożnikiem 1,98 kwoty bazowej, a także podwyższono dodatek funkcyjny do kwoty 2.300 zł - na czas pełnienia powierzonych obowiązków. Analiza akt osobowych wymienionego policjanta wykazała, iż rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...], [...] Z. P. z dniem 17 lutego 2004 r. został zwolniony z zajmowanego stanowiska [...] - w 11 grupie uposażenia zasadniczego w wysokości 1.950 zł, z mnożnikiem 1,40 kwoty bazowej, z dodatkiem funkcyjnym 950 zł i dodatkiem stołecznym, i z dniem 18 lutego 2004 r. został mianowany na stanowisko [...] w 13 grupie uposażenia zasadniczego w wysokości 2.500 zł, z mnożnikiem 1,79 kwoty bazowej, z dodatkiem funkcyjnym 1.500 zł i dodatkiem stołecznym. Wobec powyższego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2005 r., w części dotyczącej podwyżki mnożnika kwoty bazowej. Argumentując rozstrzygnięcie organ wskazał, iż wymieniony rozkaz rażąco narusza przepisy prawa ze względu na swoją sprzeczność z brzmieniem § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjanta można podwyższać w razie pełnienia przez policjanta służby na danym lub równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym przez okres co najmniej 2 lat i pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii służbowej. Tymczasem, [...] Z. P., rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2005 r. przyznano mnożnik w wysokości 1,98 z dniem 1 lipca 2005 r., mimo, że rozkazem personalnym Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2004 r. został mianowany na stanowisko [...] w 13 grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,79 z dniem 18 lutego 2004 r. Nie została zatem spełniona przesłanka pełnienia przez [...] Z. P. służby na danym lub równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym przez okres co najmniej 2 lat. W dniu 13 lipca 2007 r., z zachowaniem terminu, [...] Z. P. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. co do rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] Komendant Główny Policji, w trybie art. 111 § 1 k.p.a. odmówił uzupełnienia wymienionej decyzji. W dniu 7 września 2007 r., zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym postanowieniu, strona wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji domagając się uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania [...] Z. P. zarzucił organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, w zakresie zastosowania podstawy prawnej dotyczącej fakultatywnej możliwości podwyższenia mnożnika kwoty bazowej, naruszenie dyspozycji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym oraz naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w dyspozycji art. 6, 7 oraz 8 i 77 k.p.a. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] przekazał odwołanie [...] Z. P. Komendantowi Głównemu Policji jako organowi właściwemu w sprawie. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, iż właściwość Komendanta Stołecznego Policji do rozpatrzenia odwołania strony wynika z brzmienia przepisów art. 157 § 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. oraz w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji. W świetle art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Pod pojęciem "ministra" należy rozumieć, zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowych, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest Komendant Główny Policji. Zatem Komendant Główny Policji pozostaje w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. "ministrem", a tym samym jest właściwym organem do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych przez ten organ, a także właściwym organem do oceny zasadności prowadzenia takiego postępowania i jego skutków. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Z. P. Komendant Główny Policji wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób przekonywujący wykazano zaistnienie rażącego naruszenia prawa, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sposób sprzeczny z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu. Zgodnie z tym przepisem, mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego można podwyższać w razie pełnienia przez policjanta służby na danym lub innym równorzędnym pod względem zaszeregowania stanowisku służbowym, przez okres co najmniej 2 lat i pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii służbowej. Wobec faktu, że [...] Z. P. został mianowany na stanowisko [...] w dniu 18 lutego 2004 r., to w dniu 1 lipca 2005 r. nie spełniał wyżej wymienionej przesłanki. Tak więc, rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] czerwca 2005 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka ma miejsce, bowiem [...] Z. P., mimo niespełnienia przez niego zawartej w rozporządzeniu przesłanki upływu okresu 2 lat, podwyższono mnożnik kwoty bazowej. A zatem treść rozstrzygnięcia jest w jawny i oczywisty sposób sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym, zaś wykazane naruszenie w sposób fundamentalny wpływa na sposób załatwienia tej sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania, Komendant Główny Policji stwierdził, że powoływany przez stronę przepis § 2 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie wyłącza obowiązywania przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, a jedynie go doprecyzowuje. Przepis § 2 ust. 2 nie został w uzasadnieniu decyzji wskazany jako naruszony. Nie można też zgodzić się z argumentacją strony, odnośnie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Interpretowany przepis prawny nie budzi wątpliwości i nie można uznać za słuszne twierdzenia, iż z przywołanego aktu prawnego można wysnuć różne oceny prawne. Ponadto organ przywołał argumentację, świadczącą o niezaradności zarzutu naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów k.p.a. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [..] lutego 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) nierzetelne, pozbawione obiektywizmu ustalenie stanu faktycznego w zakresie zastosowania podstawy prawnej, dotyczącej fakultatywnej możliwości podnoszenia mnożnika kwoty bazowej służącego do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego policjantów, 2) naruszenie dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., 3) naruszenie przepisów dotyczących doręczania pism w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 39 k.p.a., 4) naruszenie art. 6, 7, 8 i 78 k.p.a., 5) prowadzenie postępowania przez osobę nieuprawnioną, a także wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym na rozprawie w dniu 9 września 2008 r., skarżący podniósł m.in., iż Komendant Główny Policji nie był organem właściwym do rozparzenia jego odwołania, bowiem sprzeciwia się temu przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Policji. Pełnomocnik skarżącego, na rozprawie, podtrzymał ten zarzut oraz wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zasadny jest zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej organu. Zgodnie z postanowieniami art. 127 § 1 i 2 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Stosownie zaś do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Artykuł 5 § 2 pkt 4 k.p.a. stanowi, iż ilekroć w przepisach k.p.a. jest mowa o ministrach - rozumie się przez to Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Stanowisko Komendanta Głównego Policji zajęte w sprawie, iż od decyzji tego organu służy odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji, jak to przyjął Minister, jest prawidłowe. Trzeba mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2007 r. Dz. U. Nr 43, poz. 277), centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 672/08 (niepublikowanym) wyraził pogląd, iż według wykładni leksykalnej, sformułowanie: "w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego", odnosi się do kompetencji, przeznaczenia i zadań postawionych przed tą formacją. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, Policja - jako umundurowana i uzbrojona formacja - służy społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś realizacja owego przeznaczenia jest skonkretyzowana poprzez zakres zadań określonych w art. 1 ust. 2, tj.: 1) ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra; 2) ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania; 3) inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; 4) wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców; 5) nadzór nad strażami gminnymi (miejskimi) oraz nad specjalistycznymi uzbrojonymi formacjami ochronnymi w zakresie określonym w odrębnych przepisach; 6) kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych; 7) współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi na podstawie umów i porozumień międzynarodowych oraz odrębnych przepisów; 8) gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych; 9) (uchylony); 10) prowadzenie bazy danych zawierającej informacje o wynikach analizy kwasu dezoksyrybonukleinowego (DNA). Zatem w żadnym razie nie może się to odnosić do spraw służbowych (osobowych) funkcjonariuszy Policji, takich jak m.in. przebieg służby (rozdział 5 ustawy), bądź uposażenia i innych świadczeń pieniężnych policjantów (rozdział 9 ustawy). Z tym stanowiskiem skład orzekający w niniejszym sprawie zgadza się w całej rozciągłości, albowiem z analizy art. 5 ust. 1 ustawy o Policji nie można wywodzić kompetencji dla Komendanta Głównego Policji do rozpatrywania środka zaskarżenia od orzeczeń wydanych w przedmiocie uposażenia funkcjonariusza Policji zarówno w trybie zwykłym, jak i trybach nadzwyczajnych. Nie sposób pominąć, iż w świetle art. 32 ust. 1 powołanej ustawy pragmatycznej, do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Ustęp 2 tego artykułu stanowi, iż od decyzji, o których mowa w ust. 1, policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Jeżeli zaś decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Policji, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (ust. 3 powołanego artykułu). Zgodnie natomiast z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Wobec braku pełniejszej regulacji ustawowej należy przyjąć, iż uposażenie Policjanta jest ściśle powiązane z mianowaniem policjanta na stanowisko służbowe. Zatem nie znajduje oparcia w prawie taka interpretacja, że o mianowaniu na stanowisko służbowe jako organ II instancji orzeka Minister, a w przedmiocie uposażenia (stanowiącego konsekwencję mianowania) rozstrzyga organ, którego wolą ustawodawcy uczyniono organem centralnym administracji rządowej tylko w ściśle określonym zakresie. Reasumując, jeżeli w myśl art. 5 ust. 1 in fine ustawy o Policji, Komendant Główny Policji podlega ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a centralnym organem administracji rządowej jest on jedynie właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, zaś z kolei, jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji w sprawach służbowych funkcjonariuszy, przysługuje odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. taka decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Mając na względzie dyspozycję art. 15 k.p.a., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji będzie obowiązany rozpoznać odwołanie Z. P. od decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2007 r., zbadać zasadność zarzutów w nim podniesionych i wydać decyzję spełniającą wymogi określone przepisem art. 107 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 152 i art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zasądzenia kosztów postępowania, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy.