II SA/Kr 218/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Grażyna Firek (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. sprawy ze skargi A. Spółki Akcyjnej Oddział w B. na decyzję Wojewody z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec remontu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 roku, znak [...], Starosta na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118)- wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez A. S.A. Oddział w B. robót budowlanych- remontu linii kablowej średniego napięcia w miejscowości Z. na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Uzasadniając rozstrzygnięcie, Starosta wskazał, iż w oparciu o przedłożony projekt budowlano- wykonawczy ustalił, że wniosek, w związku ze zmianą trasy linii kablowej, w istocie dotyczy robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę w oparciu o decyzję ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Nadto teren inwestycji położony jest w obszarze [...], w związku z czym dla wykonania robót należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. A. S.A. Oddział w B. wniósł w terminie odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucono, że planowane roboty budowlane odpowiadają definicji remontu, a nieznaczna korekta trasy kabla wynika z chęci ominięcia drzew, a zarazem pozwala na zmianę parametrów użytkowych linii bez zmiany parametrów charakterystycznych, co z kolei odpowiada definicji przebudowy. Strona skarżąca wskazała, że ani remont, ani przebudowa nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Nieuzasadnione jest także żądanie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie wymienia wśród takich przedsięwzięć linii elektroenergetycznej o napięciu poniżej 110 kV. Wojewoda decyzją znak [...] z dnia [...] roku, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem zgłoszenia są roboty budowlane, polegające na wymianie kabla średniego napięcia na terenie Parku Narodowego. Z materiału dowodowego wynika, że w kilku miejscach trasa kabla projektowanego nie pokrywa się z istniejącym przebiegiem linii, jednak ta nieznaczna korekta nie powoduje zmiany parametru charakterystycznego- długości. Zgłoszenie obejmuje zatem przebudowę, co nie wymaga, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy- Prawo budowlane, pozwolenia. Natomiast uzasadnione jest żądanie od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co wynika wprost z art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym takiej decyzji wymagają między innymi przedsięwzięcia nie związane bezpośrednio z ochroną obszaru [...], jeśli mogą znacząco oddziaływać na ten obszar. Zdaniem Wojewody, kierując się zasadą przezorności, przyjąć należy, że obowiązek uzyskania decyzji o uwarunkowaniach dotyczy wszystkich przedsięwzięć, mogących potencjalnie oddziaływać na ten obszar. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się A. S.A. Oddział w B., wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca zarzuciła, że do prac tego typu zastosowanie ma art. 46b pkt 1 a stanowiący, że organ właściwy do przyjęcia zgłoszenia może stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar [...] i wydać postanowienie o konieczności uzyskania przez zgłaszającego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącej Spółki, konieczność uzyskania takiej decyzji nie wynika wprost ani z przepisów prawa, ani z rzetelnej analizy, a jedynie z nie popartej niczym przezorności organu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 ust. 7a ustawy- Prawo budowlane, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Z art. 29 ust. 2 pkt. 11 pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane, polegające na przebudowie sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych. Dla realizacji takiej inwestycji przewidziany jest tryb zgłoszenia, co wynika z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy- Prawo budowlane. Z art. 30 ust. 2 tej ustawy wynika, że do zgłoszenia należy dołączyć m. in. pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. W niniejszej sprawie decyzja o wniesieniu sprzeciwu zapadła w oparciu o przekonanie organu, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl art. 46 ust. 1 ustawy- Prawo ochrony środowiska, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycje, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, to przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do żadnej z kategorii, wskazanych w rozporządzeniu. Natomiast stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska, realizacja przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru [...] lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar- jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z dalszych przepisów tej ustawy (art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 2) wynika, że przedsięwzięcie takie może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a taki obowiązek stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Istotne jest również, że w drodze postanowienia organ, właściwy do przyjęcia zgłoszenia, stwierdza konieczność uzyskania przez zgłaszającego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli ustali, że planowane przedsięwzięcie, inne niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, może znacząco oddziaływać na obszar [...] i nie jest ono bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony (art. 46b ust. 1a). Postanowienie takie, zgodnie z art. 46 ust. 2, wydaje się po zasięgnięciu opinii wojewody. Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że decyzje o wniesieniu sprzeciwu zostały wydane przedwcześnie i bez zastosowania przewidzianej prawem procedury. Rację ma strona skarżąca, podnosząc, iż przyjęcie przez organy administracji architektoniczno- budowlanej, że inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację wyłącznie na podstawie "przezorności", bez oparcia w przepisach czy rzetelnej analizie. Nie można zaakceptować takiej praktyki z tego chociażby powodu, iż stosownie do ustawy- Prawo o ochronie środowiska, inwestycje takie jak przedmiotowa, mogące znacząco oddziaływać na obszar [...], nie zaliczające się jednocześnie do inwestycji, mogących oddziaływać znacząco na środowisko, będą wymagały decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wtedy, kiedy organ, przyjmujący zgłoszenie, stwierdzi obowiązek jej uzyskania, wydając stosowne postanowienie przy współdziałaniu wojewody. Z akt sprawy wynika, że postanowienie takie nie zostało wydane, a rozważania o obowiązku uzyskania decyzji o uwarunkowaniach, zamieszczone w uzasadnieniach decyzji, nie zostały istotnie poparte ani przepisem prawa, ani analizą dokumentów, a jedynie odwołaniem się do przezorności, co oczywiście nie jest wystarczające. Obie decyzje, zapadłe w sprawie, należało ze wskazanych powodów wyeliminować z obrotu prawnego, natomiast z powyższego wynikają wskazania dla organów administracji publicznej, które ponownie będą zobowiązane do zajęcia się zgłoszeniem strony skarżącej. Jeżeli starosta uzna, że inwestycja winna uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację, winien uzgodnić tę kwestię z wojewodą, a następnie obowiązek stwierdzić stosownym postanowieniem. Dopiero tak stwierdzona konieczność uzyskania decyzji stanowi sytuację, o jakiej mowa w art. 30 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane, a jej brak – nieuzupełniony przez inwestora- może być podstawą do wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.