I OSK 764/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2009r. sygn. akt IV SA/Wa 1373/08 w sprawie ze skargi L. S. P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 lutego 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1373/08 oddalił skargę L. S. P. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2008 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1996 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Instytucja wznowienia postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym. Służy kontroli decyzji ostatecznych, stanowi zatem ingerencję w istniejący stan prawny i tym samym jej zastosowanie stoi w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 kpa. Z tego względu jej zastosowanie może mieć miejsce w przypadkach szczególnych. Przesłanki wznowienia postępowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 i 145a kpa, co oznacza, że wznowienie postępowania może mieć miejsce wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach. Zgodnie z art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku zaistnienia przyczyny wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 (brak udziału strony w postępowaniu) termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, "strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących postawę wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia" - wyrok NSA z 19 maja 2000 r., I SA/Wa 1038/97 - niepubl. W świetle art. 148 § 2 kpa bez znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania jest ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r., I SA 570/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 100), oraz że "informacja o decyzji nie musi pochodzić wprost od organu wydającego decyzję, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywała na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie." (wyrok NSA z 6 października 2000 r., I SA855/99 - niepubl.). W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ w pierwszej kolejności ma obowiązek zbadać kwestię dopuszczalności tego wniosku. Jest to tzw. postępowanie wstępne, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób określony w art. 149 kpa, to znaczy wydaniem przez organ postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy strona wystąpiła z wnioskiem o wznowienie z przekroczeniem określonego w ustawie jednomiesięcznego terminu, organ jest obowiązany wydać decyzję odmowną. Powyższa sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornym jest, że skarżącemu nie została doręczona decyzja Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1996 r. W ocenie Sądu nie ulega także wątpliwości, że organ prawidłowo przyjął, że skarżący wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania z przekroczeniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 kpa. Z treści pism kierowanych przez skarżącego zarówno do ww. Ministra, jak i do Naczelnego Sądu Administracyjnego w maju i listopadzie 1996 r. wynika bowiem jednoznacznie, że już wówczas skarżący wiedział o treści decyzji z dnia [...] lutego 1996 r. Dla rozstrzygnięcia nie ma przy tym znaczenia skąd skarżący czerpał swoją wiedzę o treści ww. decyzji. Wobec tego, wniosek o wznowienie postępowania złożony 18 października 2007 r., czyli 9 lat po uzyskaniu informacji o treści decyzji będącej przedmiotem tego wniosku, nie mógł być uznany za skuteczny. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł L. S. P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego jak również przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi pomimo istnienia naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 145 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 129 § 2 kpa polegające na oddaleniu przez organ administracyjny wniosku o wznowienie postępowania niezakończonego ostateczną decyzją administracyjną; b) art. 105 § 1 kpa polegające na nieumorzeniu bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego; c) art. 8, art. 9 oraz art. 112 kpa polegające na narażeniu strony na negatywne skutki zastosowania się do pouczenia organu administracyjnego; d) art. 147 oraz 157 § 2 kpa polegające na wszczęciu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, pomimo wyraźnego żądania przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji; e) ewentualnie art. 158 § 2 kpa przez niewydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z 16 lutego 1996 r. z naruszeniem prawa. 2) ewentualnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ naruszenie art. 145 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 129 § 2 kpa w ocenie skarżącego jest tak rażące, że zasadne byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że zasadniczy zarzut dotyczy przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy podanie (nota bene błędnie zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego) wniosła osoba, co do której nie może być mowy o ostateczności decyzji administracyjnej, której postępowanie dotyczyło. Jak słusznie zauważa WSA "bezspornym, jest, że skarżącemu nie została doręczona decyzja Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1996 r. Słusznie również WSA zauważa, że skarżący wiedział o wydanej decyzji, bowiem jak wynika z akt postępowania administracyjnego przed Ministrem Przemysłu i Handlu był stroną postępowania i brał w nim udział. Fakt uczestniczenia przez skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Przemysłu i Handlu z [...] 1996 r. wynika wprost z akt postępowania administracyjnego. W aktach znajduje się podanie skarżącego (k. 35 akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] lutego 1996 r.), postanowienie z [...] maja 1990 r. (k. 76 akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] lutego 1996 r.) którym skarżący został zobowiązany do udokumentowania postanowieniem Sądu praw do spadku po M. C. (co też uczynił - k. 74 akt postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] lutego 1996 r. Ciężko w tej sytuacji uznać, aby skarżący nie brał udziału w postępowaniu. Powyższe okoliczności nie zmieniają jednakże faktu, że decyzja Ministra Handlu i Przemysłu z [...] lutego 1996 r. (nr [...]) do dnia dzisiejszego nie została skarżącemu doręczona w związku z czym nie może być uznana za decyzję ostateczną w stosunku do skarżącego. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 25 maja 1983 r., SA/Wr 185/83, ONSA z 1983 r. Nr 1, poz. 37) "organ administracji państwowej wydaje decyzją o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną", w przeciwnym razie postępowanie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Okoliczność, że w niniejszej sprawie nie może być mowy o ostateczności decyzji z [...] lutego 1996 r. również nie może budzić wątpliwości. Skarżący w pełni podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 28 stycznia 1999 r. (SA/Sz 387/98, niepubl.), że dopiero z upływem terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja staje się ostateczną. Natomiast termin do wniesienia wniosku zgodnie z art. 129 § 2 kpa liczony jest od doręczenia stronie decyzji. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, Komentarz do art. 16 Nb. 7) ochrona trwałości decyzji ostatecznej powinna być rozumiana w szerszym kontekście niż wyłącznie jako niedopuszczalność wniesienia zwykłego środka zaskarżenia (odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). W istocie rzeczy decyzja ostateczna oznacza, że sprawa została rozstrzygnięta w definitywny sposób. Stanowisko takie wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 730/98 niepubl.). Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 1993 r. (II SA 1740/93, niepubl.) zasada, że błędne pouczenie nie może szkodzić stronie, która się do tego pouczenia dostosowała, ma faktycznie zasięg szerszy i odnosi się do różnych sytuacji prawnych strony. Wynika to między innymi z art. 9 kpa. WSA pominął w niniejszej sprawie, że skarżący składając wniosek o uchylenie decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1996 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa działał w oparciu o pouczenie, które otrzymał z Ministerstwa Gospodarki w związku ze sprawą toczącą się przed WSA (sygn. akt IV SA/Wa 265/07), datowane na [...] czerwca 2007 r., które złożył do akt niniejszej sprawy. W przedmiotowym piśmie Minister Gospodarki wprost wskazuje skarżącemu, że "brak doręczenia przedmiotowej decyzji L. P. jest wyraźnym uchybieniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i stanowi podstawę (art. 157 § 2 kpa) do wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie, że decyzja z dnia [...] lutego 1996 r. (...) wydana została z rażącym naruszeniem prawa". Zarzut naruszenia art. 147 oraz 157 § 2 kpa jest w zasadzie uzupełnieniem wyżej opisanych zarzutów. Jak już wskazano, skarżący zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek ten nadawał się, w przeciwieństwie do wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, do merytorycznego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wynika z art. 156 § 1 kpa, możliwe jest także stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która nie jest ostateczną. Nie można także pominąć okoliczności, że nawet ewentualne niepodzielenie stanowiska odnośnie ostateczności decyzji z [...] lutego 1996 r. umożliwiałoby ewentualne wydanie w trybie art. 158 § 2 kpa decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa, co dałoby skarżącemu możliwość wystąpienia do sądu powszechnego o stosowne odszkodowanie. Wobec nasuwających się wątpliwości co do charakteru wniosku (wniosek o wznowienie postępowania czy wniosek o stwierdzenie nieważności) organ odwoławczy winien w tym zakresie przeprowadzić stosownie postępowanie wyjaśniające i stosownie do podjętych w tym zakresie ustaleń rozpoznać sprawę we właściwym trybie (wyrok NSA z 24 lutego 1999 r. I SA/Gd 374/97, niepubl.). Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 września 1997 r. (I SA/Łd 726/96, niepubl.) zauważając, że ograniczenie się przez organ odwoławczy przy rozpoznaniu sprawy wyłącznie do analizy przesłanek wznowienia postępowania bez uwzględnienia faktycznej woli strony, która w istocie zmierzała do uchylenia lub zmiany niekorzystnej dla niej decyzji ostatecznej w innym trybie, stanowi naruszenie prawa. Zatem, organ administracyjny wydał decyzję w innej sprawie niż wnioskowana przez stronę, co nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi, ponieważ decyzja taka narusza prawo w sposób rażący (tak też w wyroku NSA z 12 lipca 2002 r. (II SA 277/200, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 129 § 2 kpa polegający na oddaleniu przez organ administracyjny wniosku o wznowienie postępowania niezakończonego ostateczną decyzją administracyjną, a także zarzut naruszenia art. 105 § 1 kpa poprzez nieumorzenie bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy, ponieważ decyzja Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1996 r. została doręczona pozostałym stronom postępowania, a więc - wbrew twierdzeniu strony skarżącej - w dniu 18 października 2007 r., tj. w dacie wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o jej uchylenie, była decyzją ostateczną. Pozostałe, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty również nie mogły zostać uznane za uzasadnione. Prawdą jest, że wniosek skarżącego z 18 października 2007 r. o uchylenie decyzji Ministra Przemysłu i Handlu z [...] lutego 1996 r. mógł budzić uzasadnione wątpliwości, jakie jest rzeczywiste żądanie strony. Dostrzegł to jednak organ administracji, czego dowodem jest skierowane do skarżącego pismo z 22 listopada 2007 r. (t. IV akt administracyjnych, k. 281), w którym poproszono skarżącego o jednoznaczne i precyzyjne wskazanie podstawy prawnej jego żądania, informując go jednocześnie, że jeżeli tego nie uczyni w zakreślonym przez organ terminie, to złożony przez niego wniosek zostanie rozpoznany w 2 odrębnych trybach nadzwyczajnych, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji i w trybie wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.