VII SA/Wa 970/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Kowalska, Sędzia WSA - Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA - Ewa Machlejd, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008r. sprawy ze skargi M.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala \Sygn. akt VII SA/Wa 970/08 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] - na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...].06.1995r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. T. pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w R. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...].06.1995r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...].06.1995r. Wójt Gminy R. zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na rozbudowę budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy według projektu stanowiącego integralną część decyzji na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we wsi R. Pismem z dnia [...].03.2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wniósł o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wójta Giny R. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Powiatowy Inspektor podniósł, że lokalizacja dobudowanej części budynku w odległości ok. 1 m od granicy z działką sąsiednią narusza obowiązujące ówcześnie przepisy § 12 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15 poz. 140). W dniu [...].08.2007r. Wojewoda [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...].06.1995r. W opinii Wojewody [...] decyzja Wójta Gminy R. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego (Dz. U. 1994 nr 89 poz. 414). Zgodnie z treścią tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Tymczasem organ wydający decyzję będącą przedmiotem niniejszego postępowania nie dokonał analizy projektu budowlanego pod kątem zgodności z obowiązującym w dniu wydania decyzji rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 1999r. nr 15 poz.l40). Stosowanie do § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia należało zachować odległości zabudowy od granicy z działkami sąsiednimi co najmniej 4 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi oraz 3 m dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Przepis § 12 ust. 6 dopuszczał usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W aktach sprawy istnieje pisemne oświadczenie H. i R. B. oraz I. i J. B. będących właścicielami działki nr ew. [...] przy ul. [...] w R. zawierające zgodę na pobudowanie budynku warsztatowego w ostrej granicy i budynku mieszkalnego w odległości 3 m od granicy ich działki. Natomiast z projektu stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, iż Wójt Gminy R. zezwolił na lokalizację dobudowywanej części w odległości około 1 m od granicy działki sąsiedniej. Wymóg uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, dopiero z dniem 16 marca 2001r. uznany został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. za niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.94.89.414). Równocześnie, z nadesłanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentacji wynikało, iż budynki będące przedmiotem decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...].06.1995r. zostały zrealizowane. Nadto decyzją nr [...] z dnia [...].12.1996r. Wójt Gminy R. zezwolił M. T. na użytkowanie rozbudowanej części warsztatowej budynku zrealizowanego na podstawie kwestionowanej decyzji. W dniu [...].03.2007r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo M. T. zawiadamiające o zakończeniu rozbudowy budynku mieszkalnego zrealizowanego na podstawie decyzji nr [...]. W ocenie organu zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 18.11.1993r. (sygn.: III AZP 23/93) który stwierdził, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek art. 156 § 1 Kpa kształtuje się orzecznictwo sądowo-administracyjne stojące na stanowisku, iż niedopuszczalne byłoby tworzenie fikcji faktycznej, prowadzące do oceny, iż po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wybudowany obiekt należałoby traktować jako wybudowany bez pozwolenia. Ostateczna decyzja zezwalająca na budowę, funkcjonująca w obrocie nawet jeśli jest dotknięta wadą nieważności, wywołała określone skutki, a najistotniejszy ten, że budowa była prowadzona legalnie. Odmienne traktowanie skutków prawnych wywołanych faktem wybudowania obiektu nie da się pogodzić z elementarnym poczuciem sprawiedliwości. W związku z powyższym organ uznał, że pomimo naruszenia prawa, decyzja Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...].06.1995r. wywołała skutki prawne uniemożliwiające usunięcie jej z obrotu prawnego i odmówił stwierdzenia jej nieważności. I. i J. B. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody [...] dnia [...] stycznia 2008 r. domagając się jej uchylenia i stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że orzecznictwo sądowoadministarcyjne nie potwierdziło poglądu Sądu Najwyższego przedstawionego we wskazanej przez organ uchwale jakoby zrealizowanie inwestycji stanowiło nieodwracalne skutki prawne. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. odnosi bowiem nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Nadto wskazali, że przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. oraz aktów wykonawczych do tej ustawy mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Określają one w szczególności granice wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której posadowiona ma być inwestycja jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego o segment mieszkalny i gospodarczy, w przypadku gdy z projektu budowlanego wynika, iż nie zostaną zachowane bezwzględne wymogi z § 12 ust 4 pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia, oznaczą, iż decyzja Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. zastała wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), tj. § 12 ust 4 pkt 1 i 2 w/w rozporządzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania I. i J. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2008r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...].06.1995r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. T. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] położonej we wsi R. przy ul. [...] - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...].06.1995r. W uzasadnieniu organ wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki, oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Naruszenie prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności -skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydawanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA w Warszawie, z dnia 09.02.2005r., sygn. akt OSK 1134/04). Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., nr 89, poz. 414 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Stosownie do §12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz.46), dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Z akt sprawy wynika, że zatwierdzony decyzją Wójta Gminy R. projekt budowlany przewiduje lokalizację dobudowanej części budynku w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią, przy czym budynek ten jest zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne. Okoliczność ta stanowi, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...].06.1995r., jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, obligującą do stwierdzenia jej nieważności. Nadto, że w świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ( wyrok WSA z dnia 29 września 2005r., sygn. akt: VII SA/Wal 57/05). M. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].03.2008r. domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez wadliwą ocenę zasadności stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszenie przepisów postępowania - art. 77 § 1 pkt 2 Kpa - poprzez dokonanie niewłaściwej oceny zebranego materiału dowodowego. Naruszenie przepisów prawa materialnego - § 12 ust. 4 pkt 1 i ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie -poprzez błędną subsumpcję do istniejącego stanu faktycznego. W uzasadnieniu wskazała, że ze względu na planowane odstępstwo co do usytuowania budynku w odległości mniejszej od granicy działki sąsiedniej - skarżąca uzyskała zgodę współwłaścicieli działki sąsiedniej (położonej przy ul. [...]) na dokonanie takiej operacji, gdzie wstępnie uzgodniono, iż pobudowany budynek warsztatowy stanie w odległości 3 m od działki sąsiedniej. Przed przystąpieniem do robót ziemnych, działający w imieniu skarżącej S. T. (ojciec) zwrócił się z zapytaniem do R. B., czy skłonny jest wyrazić zgodę na przesunięcie usytuowania budynku bliżej granicy należącej do niego działki - na co ten wyraził zgodę. Ustalono, iż odległość od granicy działki sąsiedniej budynku mieszkalnego wyniesie 2,5 m, a budynku warsztatowego 70-80 cm. W zamian za to ustępstwo właściciele działki sąsiedniej zażądali wzmocnienia narożników fundamentów ich budynku mieszkalnego co zostało wykonane. W trakcie realizacji inwestycji, na skutek kolejnej interwencji współwłaścicieli sąsiedniej posesji została przeprowadzona w dniu [...].03.1996 r. rozprawa administracyjna, w wyniku której skarżąca M. T. zawarła porozumienie z sąsiadami co do ostatecznego stanu budynku mieszkalnego i warsztatowego. Porozumienie to zakładało m. in. zamurowanie niektórych otworów okiennych zmiany kierunku spadku dachu, przeniesienie okien na inną elewację, itp. W zamian za te ustępstwa M. T. wyraziła zgodę na budowę ogrodzenia murowanego pełnego na granicy działki o wysokości 2,20 m oraz na rozbudowę budynku mieszkalnego sąsiadów w ostrej granicy z jej działką. Zdaniem skarżącej decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest wadliwa a mający być naruszonym "art. 35 ust. 1 pkt 1 c" ówcześnie obowiązującego Prawa budowlanego nigdy nie istniał - wobec czego nie mógł być naruszony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego bezpodstawnie twierdzi, iż usytuowanie budynku zawierającego otwory okienne od działki sąsiedniej wynosi 1 m, podczas gdy ściana budynku zawierającego jeden otwór okienny pozostaje w odległości 2,6 m od granicy. Ponadto przepis § 12 ust. 6 powołanego rozporządzenia stanowi zaś, że: "dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4. lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. W momencie wydawania decyzji istniała możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości pomiędzy budynkami położonymi na działce sąsiedniej a budynkiem projektowanym, była również wyrażona pisemna zgoda sąsiadów na takie rozwiązanie zarówno przed wydaniem decyzji, jak i w trakcie realizowania inwestycji. Istniały więc obie przesłanki pozwalające na zastosowanie ust. 6 § 12 powołanego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że decyzja Wójta Gminy R. z dnia [...].06.1995r., Nr [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., nr 89, poz. 414 z późn. zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. W dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę obowiązywał również przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r. Nr 10, poz.46). Stanowił, że dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi należy zachować odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej 4 m. Przy czym podkreślić trzeba, że zrealizowanie inwestycji w sposób odmienny niż przewidziano to w projekcie nie ma wpływu na ocenę kwestionowanej decyzji, która dokonywana jest na datę jej wydania. Ta sama uwaga dotyczy późniejszych uzgodnień między właścicielami sąsiednich nieruchomości na które powołuje się skarżąca. Zatwierdzony kwestionowaną decyzją Wójta Gminy R. projekt budowlany przewidywał lokalizację dobudowanej części budynku w odległości 1 m od granicy z działką sąsiednią, przy czym budynek był zwrócony w stronę granicy ścianą zawierającą otwory okienne. Okoliczność ta stanowi w sposób ewidentny, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, który wbrew twierdzeniom skargi jako przepis prawa istniał. Wskazać także trzeba, że późniejsze orzecznictwo sądowoadministarcyjne i doktryna nie potwierdziły poglądu Sądu Najwyższego przedstawionego w uchwale z 18.11.1993r. (sygn: III AZP 23/93) jakoby zrealizowanie inwestycji stanowiło o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Niewątpliwie przepis art. 156 § 2 k.p.a. odnosi nieodwracalność skutków do zdarzeń prawnych, a nie do stanu faktycznego. Przepisy Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. nr 15 poz. 140) miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i musiały być ściśle stosowane. W zakresie sytuowania budynków względem granicy określały one sposób wykonywania prawa własności przez właściciela nieruchomości, na której posadowiony ma być budynek jak i ochronę uprawnień właściciela sąsiedniej nieruchomości w związku z procesem inwestycyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako niezasadną oddalił.