II OSK 1881/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2008r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 września 2008r. sygn. akt II SAB/Ke 31/08 o odrzuceniu skargi T. P. na bezczynność Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach w przedmiocie uzgodnienia projektu budowlanego postanawia: - oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 10 września 2008r., sygn. akt II SAB/Ke 31/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę T. P. na bezczynność Świętokrzyskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Kielcach w przedmiocie uzgodnienia projektu przebudowy drogi wojewódzkiej Pińczów-Busko-Zdrój ul. [...] w Pińczowie z dnia [...] grudnia 2006r. oraz projektu budowy chodnika przy drodze wojewódzkiej Włoszczowa-Łopuszno w miejscowości R. S. z dnia [...] listopada 2005r. Sąd I instancji stwierdził, że opisana skarga jest niedopuszczalna, gdyż nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego określonej przepisami art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonywanie przez zarząd dróg uzgodnień, opinii i sprawdzeń przedłożonego projektu budowlanego, którego skarżący jest autorem, nie jest w ocenie Sądu czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Od powyższego postanowienia T. P. złożył skargę kasacyjną wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, że obowiązek dokonywania przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach uzgodnień, opinii i sprawdzeń przedłożonego projektu budowlanego nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz że nie mają w realizacji tego obowiązku zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie zbadał przyczyn, dla których Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach nie załatwił merytorycznie sprawy i nie wskazał czynności dla jej ostatecznego załatwienia. W skardze kasacyjnej zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie orzeczenia odrzucającego skargę na bezczynność wskutek wadliwego przyjęcia, że brak jest kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że postępowanie dotyczące wydawania przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach uzgodnień i opinii projektów budowlanych stanowi rodzaj uproszczonego i odformalizowanego postępowania administracyjnego. Tym samym czynność zaopiniowania projektu budowlanego jest czynnością organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika z tego, iż możliwe jest wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w razie niedokonania uzgodnienia projektu budowlanego. Pismem z dnia 1 grudnia 2008r. Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola ta obejmuje też bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do podstawowych obowiązków projektanta należy uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Przepisami o których mowa w powołanym art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy są przepisy szczególne, jak np. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137). Z przywołanej regulacji Prawa budowlanego oraz z przepisów szczególnych, o których mowa, wynika, iż projektant ma obowiązek przedstawić opracowaną przez siebie dokumentację do zaopiniowania, uzgodnienia i sprawdzenia rozwiązań projektowych właściwym organom, które dokonują na tej dokumentacji stosownych adnotacji. Dokonanie takiej adnotacji stanowi czynność administracyjną o charakterze materialno-technicznym, nie jest natomiast rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r., sygn. akt IV SA 377/98). O tym, czy dana czynność materialno-techniczna może być zaskarżona do sądu administracyjnego jako "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" rozstrzygają przepisy prawa materialnego. Z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane regulujących procedurę dokonywania opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych, nie wynika aby te opinie lub uzgodnienia były aktem lub czynnością, które mogą być odrębnie skarżone do sądu administracyjnego (3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 34 ust. 5 Prawa budowlanego umożliwia wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia braków w tym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i - ewentualnie - udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3). Z powyższych przepisów wynika zatem, że dokonywanie przez projektanta opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych stanowi czynność wewnętrzną, podejmowaną w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego, a użyte przez ustawodawcę pojęcia "opinie i uzgodnienia", nie są tymi, o których mowa w art. 106 K.p.a. Przemawia to za uznaniem, że w sytuacji, gdy organ uprawniony do dokonania uzgodnienia, wyrażenia opinii lub sprawdzenia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, odmawia dokonania takiej czynności, nie wskazując przyczyn odmowy, organ administracji architektoniczno-budowlanej będzie mógł dokonać kontroli zasadności odmowy dokonania przedmiotowej czynności. Kontrola, o której mowa, nastąpi w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego (udzielania pozwolenia na budowę), a spór w tym zakresie rozstrzygnięty zostanie w decyzji o zatwierdzeniu albo odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, umożliwiając następnie kontrolę instancyjną i sądową wydanego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż dokonanie przez Świętokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Kielcach uzgodnienia przedłożonego przez skarżącego T. P. projektu budowlanego, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która podlegałaby odrębnej kontroli sądu administracyjnego. W świetle powyższego nie można zaakceptować stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż dokonywanie uzgodnień i opinii projektów budowlanych stanowi rodzaj uproszczonego i odformalizowanego postępowania administracyjnego. Zauważyć bowiem należy, iż żaden przepis nie odsyła do stosowania w czynnościach, o których mowa, regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę uznając ją za niedopuszczalną. Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.