III SA/Kr 975/07

Sygn. akt III SA/Kr 975 /07 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Wiesław Kisiel spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr : [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta s k a r g ę o d d a l a . wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 975/07 1. W dniu 18 grudnia 2006 r. K. G. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa, a także zawierających powyżej 18% alkoholu. Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowieniem z dnia [...], nr [...] pozytywnie zaopiniowała powyższy wniosek. W dniu [...] Burmistrz wydał K. G. zezwolenie nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu. Zezwolenie zostało wydane na okres od [...] 2007 r. do [...] 2008 r. 2. W dniu 6 grudnia 2007 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo K. U., przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej z dnia 1 czerwca 2007 r. wskazujące, że powyższa decyzja z [...] zezwolenia na uruchomienie 14. punktu sprzedaży. Stanowiło to naruszenie limitu 13 punktów sprzedaży, określonego uchwałą Rady Miejskiej z [...] nr [...] w sprawie częściowej zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożywania poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Gminy. 3. Postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło Burmistrza , K. U. oraz K. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...], nr [...]. 4. Decyzją z dnia [...] sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że na dzień [...] (dzień wydania K. G. zezwolenia) limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży został wyczerpany. W tym dniu zezwoleniami takimi dysponowali: 1. K. K., - C., ul. [...] 2. T. C., - C., ul. [...] 3. H. P., - T.- 286 4. S. K., - P. D. 62 5. L. W., T. ( Remiza OSP) 6. K. G., - C., ul. [...] 7. K. G., - T. - 205 8. K. G., - J. - 234 9. J. M., - C., ul. [...] 10. Spółka Jawna "A", J. (stacja paliw) 11. GS SCH J., - C. ul. [...] 12. S. C., - C., ul. [...] 13. J. W., - C., ul. [...]. Tym samym zezwolenie z dnia [...], nr [...] wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 18 ust 1 oraz art. 12 ust 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Za bezpodstawne SKO uznało stanowisko Burmistrza wyrażone w piśmie z dnia 25 czerwca 2007 r., w którym stwierdzono, iż cyt. " punkt sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5% - 18% - S. K., P. D. 62 obejmuje wyłącznie sprzedaż wina. A tym samym była podstawa do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% dla Pana K. G. w punkcie sprzedaży w B. M. , gdyż ilość 13 punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18% (po wydaniu tego ostatniego zezwolenia z dnia [...]) nie została przekroczona". Zdaniem Kolegium powyższe twierdzenie pozostaje w jaskrawej sprzeczności z przepisami ustawy. Nie można bowiem dzielić punktów sprzedaży alkoholu ze względu na rodzaj zezwolenia, posiadanego przez podmiot sprzedający. Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (art. 12 ust 1 ustawy). Jeżeli podmiot gospodarczy posiada zezwolenia na sprzedaż w jednym punkcie dwóch rodzajów napojów alkoholowych (o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu i o zawartości powyżej 18% alkoholu) to z punktu widzenia limitu zezwoleń ustalonego przez radę gminę jest to jeden punkt sprzedaży. Stanowisko zaprezentowane przez Burmistrza prowadziłoby do sytuacji, że w Gminie byłoby możliwe zezwolenie na prowadzenie 26 punków. S. K., posiada jedynie zezwolenie (na sprzedaż napojów alkoholowych od 4,5% do 18% alkoholu) i jego punkt sprzedaży wlicza się do limitu punktów sprzedaży ustalonego dla Gminy. 5. W dniu 23 sierpnia 2007 r. wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek K. G. z dnia 21 sierpnia 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony decyzja SKO z dnia [...], sygn. akt [...] nie zawiera uzasadnienia co do rozstrzygnięcia rozbieżności pomiędzy zapisami o rodzajach zezwoleń a liczbą punktów sprzedaży. Gdyby rozumowanie SKO było poprawne, to mogłaby się zdarzyć, że na terenie gminy nie wydanoby żadnego pozwolenia na sprzedaż alkoholu powyżej 18%. K. G. zgłosił również wątpliwości, co do samego trybu wszczęcia postępowania, które zostało zainicjowane pismem K. U., przewodniczącego Komisji Rewizyjnej RM , a na co dzień prezesa Gminnej Spółdzielni SCH. 6. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], sygn. akt: [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sygn. akt [...]. Ponowna decyzja SKO w tej sprawie została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 18 ust. 1 i art. 12 ust 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. nr 147, poz. 1231 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. nr 198, poz. 1925). Kolegium podtrzymało swoje z dnia [...]. Nie można utożsamiać liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych z limitem punktów sprzedaży napojów alkoholowych obowiązującym na terenie danej gminy, bowiem dany punkt sprzedaży może posiadać więcej niż jedno zezwolenie na sprzedaż alkoholu, ale liczba wydanych zezwoleń nigdy nie może prowadzić do przekroczenia limitu punktów sprzedaży. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest treść pisma Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...], z którego wynika m.in., że "limit punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie oznacza limitu wydawanych zezwoleń na sprzedaż tychże napojów, każdy bowiem punkt sprzedaży może i powinien uzyskać tyle zezwoleń na sprzedaż, ile rodzajów napojów alkoholowych, określonych w przepisie art. 18 ust. 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaje". Odnosząc się do zarzutów zawartych w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie wszczęte zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z urzędu w związku z uzyskaną od K. U. Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej informacją, iż wydanie przedmiotowego zezwolenia doprowadziło do przekroczenia limitu punktów sprzedaży alkoholu, co stanowi rażące naruszenie prawa. Przedmiotem postępowania przed Kolegium w niniejszej sprawie było tylko i wyłącznie ustalenie czy wydanie zezwolenia z dnia [...] nr [...] doprowadziło do rażącego naruszenie prawa. W toku tego postępowania Kolegium nie dokonywało kontroli uchwał dotyczących ustalenia limitu punktów sprzedaży alkoholu na terenie Gminy bowiem nie jest organem właściwym w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu strony na temat użycia w decyzji Kolegium z dnia [...] słów "Burmistrz Miasta C. " zamiast "Burmistrz C." SKO stwierdziło, że kwestia ta w żadnym stopniu nie wpływa na prawidłowość decyzji. Użycie określenia "Burmistrz Miasta C." nie stanowi przeszkody w ustaleniu organu wydającego decyzję, której nieważność została stwierdzona przez SKO. 7. Pismem z dnia 24 października 2007 r. K. G. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], sygn. akt: [...]. W pierwszym rzędzie strona ponownie przytoczyła swe zarzuty znane już z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zakwestionowana została prawidłowość różnicy art. 12 ust 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z jednej strony oraz art. 18 ustawy. Ustawa nie zawiera definicji "punktu sprzedaży", ani - "zezwolenia", co jest źródłem problemów interpretacyjnych. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu oraz poza miejscem sprzedaży wydaje się oddzielnie na następujące rodzaje tych napojów: a) do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwo, b) powyżej 4,5 % do 18 5 zawartości alkoholu, c) powyżej 18% zawartości alkoholu. Oznacza to, ze nie można wydawać jednej decyzji, w której organ rozstrzyga łącznie w rozbudowanej sentencji o reglamentacji napojów alkoholowych, o zróżnicowanej zawartości alkoholu. Każde z tych zezwoleń posiada własny byt prawny, co pociąga za sobą określone konsekwencje. Zgodnie z zasadą proporcjonalności działania władzy publicznej (jedna z kluczowych zasad demokratycznego państwa prawnego) organ dostosowuje swoją interwencje adekwatnie do zakresu naruszenia. Stosując interpretację zwężającą, wszczyna postępowanie w odniesieniu do tej decyzji, z którą związane jest naruszenie prawa. Per analogiam podobna sytuacja dotyczy interpretacji zależności pomiędzy granicami "zezwoleń" a terminem "punkt sprzedaży". Według skarżącego postępowanie Burmistrza było właściwie, gdyż jako organ administracji publicznej dokonał oceny ilościowej złożonych wniosków pod względem rodzajów wydawanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych poza miejscem sprzedaży. Brak jasnej zasady zależności daje podstawę do takiej oto interpretacji ustawowych zapisów. 8. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] są zgodne z prawem materialnym i procesowym. A. Sąd nie uznał za trafny podstawowy argument skarżącego (wyrażony już wcześniej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez SKO ), że niedopuszczalne jest interpretowanie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w ten sposób, że art. 12 ust. 1 dokonuje dychotomicznego podziału napojów alkoholowych (napoje zawierające powyżej 4,5 % alkoholu, z wyjątkiem piwa objęte uchwałą Rady Gminy oraz wszystkie pozostałe napoje alkoholowe), podczas gdy inne przepisy tej samej ustawy (tj. art. 111 ust.1, art. 18 ust.3 i art. 181 ust. 2) wyodrębniają trzy grupy tych napojów (napoje zawierające do 4,5 % alkoholu oraz piwo; napoje zawierające powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa oraz napoje zawierające powyżej 18 % alkoholu). Nie ma w porządku prawnym dyrektywy wiążącej ustawodawcę, które zakazywałyby mu dokonywania powyższego zróżnicowania. W szczególności w takiej dwoistej regulacji nie można dopatrzyć się ani nadmiernego ograniczenia konstytucyjnej swobody gospodarczej, ani — naruszania nabytych praw podmiotów prawa. W tym zakresie nie można również postawić ustawodawcy zarzutu naruszenia zasad poprawnej legislacji. Z jednej strony jest art. 12 ust. 1 ustawy, który ustanawia kompetencję rady gminy do ustalania górnego limitu punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu, z wyjątkiem piwa. Takim ograniczeniem ustawodawca dał wyraz swemu przekonaniu, że tego rodzaju ograniczenia realizują wartości, którym podporządkowana jest ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z drugiej strony są art. 111 ust.1, art.18 ust.3 i art. 181 ust.2 ustawy zapewniające budżetowi gminy dodatkowe dochody z tytułu opłat za wydawane zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Sąd jest związany ustawą i dlatego stwierdza, że ustawa była przestrzegana przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Wobec relatywnie wyraźnej, klarownej redakcji art. 111 ust.1, art.12 ust.1, art.18 ust. 3 i art. 181 ust. 2 ustawy należało przyjąć, że taka była intencja ustawodawcy i została ona poprawnie zinterpretowana przez uchwałę Rady Miejskiej z [...] nr [...] w sprawie częściowej zmiany uchwały Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożywania poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na terenie Gminy, a wreszcie — przez zaskarżoną decyzję. Trzeba wyraźnie odnotować, że argumentacja skarżącego nie jest głosem na rzecz liberalizacji sprzedaży czyli wolności gospodarczej, gdyż nie kwestionuje samej zasady reglamentacji tej sprzedaży ani w drodze uchwał, ani w drodze decyzji. Skarżący nie przedstawił żadnego merytorycznego argumentu podważającego powyższą interpretację, ograniczając się jedynie do wyrażenia subiektywnego niezadowolenia z faktu brzmienia przepisów, które stanęły na przeszkodzie realizacji jego interesu. W szczególności powoływanie się na zasadę proporcjonalności w działaniu administracji publicznej nie została ocenione przez Sąd za argument mający merytoryczny związek ze sprawą niedopuszczalności zezwolenia na uruchomienie 14. punktu sprzedaży napojów alkilowych, z przekroczeniem limitu ustalonego uchwałą wykonawczą do ustawy. B. Sąd nie podzielił również drugiego zarzutu skargi, jakoby art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożywania poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży — należało interpretować, jako zgodę na wydanie 13 zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) oraz 13 zezwoleń na sprzedaż napojów zawierających powyżej 18 % alkoholu). Taka interpretacja jest wyrazem interesu faktycznego skarżącego, natomiast nie ma żadnego oparcia w prawie. Art. 12 ust. 1 ustawy i wykonawcza uchwała mówią o liczbie "punktów sprzedaży" (a nie liczbie zezwoleń). Natomiast druga grupa przepisów (art. 111 ust.1, art.18 ust.3 i art. 181 ust.2 ustawy) przewidują, że osoba prowadząca jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych może ubiegać się o jedno, dwa lub trzy zezwolenia stosownie do swego wyboru. (Sprzedaż napojów alkoholowych może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Zezwolenie wydaje się na podstawie pisemnego wniosku przedsiębiorcy oddzielnie na każdy rodzaj napojów alkoholowych — art.18 ust.1, 2 i 3 ustawy). Łączna (systemowa) interpretacja wskazanych tu przepisów nie pozostawia żadnych wątpliwości, że decyzja przedsiębiorców o liczbie wnioskowanych zezwoleń dla każdego punktu sprzedaży napojów alkoholowych nie ma żadnego wpływu na interpretację art. 12 ust. 1 ustawy i uchwały Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...]. Ma rację skarżący, że możliwa jest sytuacja, w której w żadnym punkcie na terenie gminy nie będzie prowadzona sprzedaż napojów o zawartości alkoholu powyżej 18% i nadal nie będzie dopuszczalne przekroczenie liczby punktów sprzedaży ponad limit ustalony przez radę danej gminy. Skoro powołana uchwała Rady Miejskiej z dnia [...], nr [...] ustaliła liczbę tych punktów sprzedaży na poziomie 13, to przedsiębiorcy prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych na terenie tej Gminy mogą korzystać z łącznej liczby 13...39 zezwoleń, w zależności od liczby wniosków i wyników stosownych postępowań administracyjnych. Natomiast nie ma racji skarżący, że niedozwolone było stwierdzanie nieważności wydanego mu w dniu [...] zezwolenia, skoro w tej Gminie nie wyczerpano jeszcze limitu 39 zezwoleń. Prawo nie określa bowiem limitu zezwoleń, ale – limit punktów sprzedaży, a od przedsiębiorcy prowadzącego punkt sprzedaży zależy decyzja o ile (1...3) zezwolenia będzie się ubiegał. C. Oczywiście niezasadne są zarzuty skarżącego na temat wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia z dnia [...]. Przesądza o tym art. 157 § 2 K.p.a., tj. SKO władne było podjąć postępowanie z urzędu, a pismo K. U., przewodniczącego Komisji Rewizyjnej RM , z dnia [...] nie było wnioskiem w rozumieniu art. 61 § K.p.a. D. Uznając z powyższych względów za udowodnione, że niedopuszczalne było wydanie przez Burmistrza zezwolenia dla K. G. na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalu przy ul. [...] właśnie z tego powodu, że byłby to 14 punkt sprzedaży takich napojów na terenie Gminy — Sąd uznał za prawidłowe stwierdzenie nieważności tego zezwolenia. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Orzekające w swej decyzji z dnia [...] ograniczyło się do ogólnego wskazania art. 156 K.p.a. (bez uszczegółowienia, tj. wskazania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), zaś w decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] ani raz nie powołano się na art. 156 K.p.a. (a tym bardziej – na § 1 pkt 2), to takie uchybienie jest oczywiście na tyle nieistotne, że nie może rzutować na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, poz.1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, poz. 1417 i nr 250, poz. 2118 oraz 2006, nr 38, poz. 268 i nr 208, poz.1536 i nr 217, poz. 1590 oraz 2007, nr 120, poz. 818 oraz 2007, nr 121, poz.831, nr 221, poz. 1650).