II GSK 1100/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie Jan Bała NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1365/08 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1365/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. O. P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. spółka N. O. P. S.A., zwana dalej "skarżącą", złożyła do Zarządu Dróg Miejskich wniosek o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego przy ul. S. w rej. A. w W., pod trzy nośniki reklamowe jednostronne o powierzchni reklamowej 2,16 m2 na okres 18 miesięcy, tj. od [...] lipca 2007 r. do [...] stycznia 2009 r. Do wniosku dołączyła podkład geodezyjny oraz zdjęcie reklamy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) zwanej "u.d.p.", oraz na podstawie art. 104 kpa, odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane (pod poz. nr 1) zajęcie pasa drogowego. W myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał, że rozpatrując sprawę wzięto pod uwagę wysokie natężenie ruchu drogowego w W., dyrektywy Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Gambit 2005, pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W. opracowaną przez I. B. D. i M. – pracownię B. R. D., szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony. Zaznaczył ponadto, że uwzględnił fakt powszechnie znany jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczane w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 -1,5 sekundy. W tym czasie kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 a następnie drogę do całkowitego zatrzymania - 30,9 m (łącznie 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną około 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadający na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi reklamami był o 40,95 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama adresowana jest do osób kierujących pojazdami. W pasie drogowym przy ul. S. w porannym szczycie natężenie ruchu wynosi 440 pojazdów na godzinę, a w popołudniowym szczycie 620 pojazdów na godzinę. Organ stwierdził, że wskazana reklama umieszczona jest w odległości 31 m od przejścia dla pieszych zwracając uwagę, że wedle opinii I. B. D. i M. nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 60,0 m od przejść dla pieszych. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 6,0 i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Zauważył także, że reklama została umieszczona na trawniku, co powoduje niszczenie zieleni podczas wymiany treści reklamowej albo konserwacji nośnika. Z omawianych względów, w ocenie organu I instancji, w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Tym samym organ I instancji uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na art. 39 ust. 3 u.d.p. stwierdził, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Organ podkreślił, że na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia, że funkcjonowanie nośnika reklamowego jest takim szczególnym przypadkiem. Organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w pełni uzasadnia stwierdzenie, że dalsze funkcjonowanie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdził, że fakt uprzedniego funkcjonowania reklamy we wnioskowanej lokalizacji nie może mieć wpływu na decyzję organu, bowiem posiadanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie oznacza istnienia żadnych praw nabytych. Oddalając skargę N. O. P. S.A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Nadto Sąd podał, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, co oznacza, że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Jeśli wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostanie sformułowany jako wniosek o "przedłużenie decyzji na zajęcie pasa drogowego", to może zostać potraktowany przez właściwy organ jedynie jako ponowny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem, to na wnioskującym spoczywa ciężar dowodu, że w jego przypadku występują "szczególne okoliczności", o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. oraz że lokalizowany obiekt nie będzie przeciwdziałał ochronie drogi jaką sprawuje jej zarządca (art. 4 pkt 21). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała. Odmowa zgody była więc uzasadniona. Podsumowując Sąd stwierdził, iż organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Uzasadniając zaś zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. W skardze kasacyjnej N. O. P. Spółka z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. S. w rej. G. A. (lok. Nr 1) w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony przede wszystkim ze względu na charakter i parametry nośnika reklamowego skarżącego, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a.", w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, a tym samym przyjęcie, że wydane decyzje są zgodne z prawem, stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, co oznacza zupełny brak rozstrzygnięcia w stosunku do okoliczności wskazanych przez skarżącego dotyczących charakteru i parametrów nośnika reklamowego jako małego nośnika typu citylight, - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. i w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także, na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Spółka podkreśliła, że wniosek z dnia [...] lipca 2007 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. tym bardziej, że w niniejszej sprawie chodzi o mały nośnik reklamowy typu citylight skierowany do pieszych, czego Sąd I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1 ) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1a u.d.p.). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1, przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1, mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 u.d.p. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego, jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 1 i 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Mankamentem decyzji zarządcy drogi odmawiającej spółce wydania wnioskowanego zezwolenia, do czego Sąd I instancji się nie odniósł, było ograniczenie się do przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. z pominięciem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Jednakże ten mankament decyzji nie miał w sprawie istotnego znaczenia. Z treści art. 39 ust. 3 u.d.p. wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenie" czy "lokalizację" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Jak już wspomniano, z treści art. 39 ust. 1 u.d.p. wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej u.d.p., jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. O tym zaś, czy w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" decydowały ustalenia faktyczne. Sąd I instancji uznał, iż dokonane przez organ ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego, gdyż zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W., opracowaną przez I. B. D. i M. – P. B. R. D. W świetle wspomnianej opinii, co podkreśliły organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd też Sąd I instancji podkreślił, iż organy wydając w tej sprawie decyzje odmowne trafnie zwróciły uwagę, iż priorytet ma realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu jakoby ciężar udowodnienia, że zachodzi wynikające z art. 39 ust. 1 kryterium braku zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym i inne wyprowadzane z przepisów tej ustawy, w całości spoczywał na wnioskodawcy. Pogląd taki pozostaje w sprzeczności z zasadami prawdy materialnej i oficjalności (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W ustawie o drogach publicznych brak przepisu szczególnego określającego inaczej rozkład ciężaru dowodu. Ewentualność stosowania analogii do zasad stosowanych w ramach prawa cywilnego materialnego i procesowego nie znajduje uzasadnienia. Można jedynie rozważać, jak daleko sięga obowiązek współdziałania strony w wyjaśnieniu sprawy, w szczególności poprzez udostępnienie dowodów będących w wyłącznej jej dyspozycji. Niemniej przeto Sąd I instancji zasadnie zaakceptował dokonane na podstawie obszernego materiału dowodowego i należycie ocenione ustalenia organów obu instancji co do występowania zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wobec tego uwagi Sądu I instancji co do ciężaru dowodu pozostają bez wpływu na ocenę zgodności wyroku z prawem. Powyższa ocena dowodów i ustaleń faktycznych organu dokonana przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej w ramach podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tych ostatnich przepisów, istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego, Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w stosunku do okoliczności wskazanych przez skarżącego dotyczących charakteru i parametrów nośnika reklamowego jako małego nośnika typu citylight. Zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać także należy, iż rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza natomiast, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Ponadto przepis ten jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd I instancji nie zauważył, czego autor skargi kasacyjnej nie uczynił. Na marginesie podnieść należy, iż przepisy ustawy o drogach publicznych nie rozróżniają nośników reklamowych na nośniki typu "citylight". Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.