VII SA/Wa 829/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA - Bogusław Cieśla, Sędzia WSA - Ewa Machlejd, Protokolant - Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008r. sprawy ze skargi W. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...], na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 20002r. nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 82 ust. 3 okt 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.) oraz w związku z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej Nr [...] relacji Z. – B. - ul. P. w km [...] + [...] (strona lewa) na wysokości stacji benzynowej w miejscowości "B." (w granicy pasa drogowego) wszczęte z urzędu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 10 sierpnia 2004r. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że wskutek uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 marca 2006r. sygn. akt (VII SA/Dwa 494/05) decyzji własnej organu z dnia [...] grudnia 2004r. znak: [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2005r. znak: [...] sprawę rozpoznał na nowo uwzględniając wskazania zawarte w wyroku Sądu. Organ stwierdził, że przy określaniu przedmiotu postępowania oparł się na przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o ustawę Prawo budowlane, tj. o definicję zjazdu określoną treścią § 3 pkt 12 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zawarta zaś w ww. Rozporządzeniu definicja zjazdu jak i art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego dawały podstawę do uznania, że jest organem właściwym do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. Organ zaznaczył jednak, że w dniu wszczęcia postępowania istniała równolegle definicja zjazdu zawarta w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zgodnie, z którą, przez zjazd rozumie się cyt. "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, że liczne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że dla organów administracji publicznej wiążąca jest definicja zjazdu zawarta w ustawie o drogach publicznych a nie ww. Rozporządzeniu, gdyż ustawa, jako akt prawny wyższej rangi niż rozporządzenie ma pierwszeństwo w stosowaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że zarówno zawarta w ustawie definicja "zjazdu" jak i przepis art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego jednoznacznie wskazują, że sprawy budowy zjazdów z dróg publicznych należą do właściwości starosty, jako organu administracji architektoniczno - budowlanej I instancji. Wskazana zaś w art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych definicja "zjazdu" i przepis art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego określają, że do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu I instancji, należą sprawy budowy zjazdów z dróg publicznych. Ostatecznie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że nie jest organem właściwym w zakresie właściwości rzeczowej, do prowadzenia, jako organ I instancji postępowania w sprawie przedmiotowego zjazdu. Organ wskazał, że zgodnie z doktryną ustalenie braku kompetencji do orzekania o istocie sprawy powoduje, że dalsze postępowanie przed organem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co obliguje organ do umorzenia postępowania tylko z tych przyczyn. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i K. K. dochodząc jej uchylenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. znak : [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ drugiej instancji wskazał, że skarżący nie są stroną postępowania zakończonego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro w postępowaniu w sprawie dobudowy przedmiotowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] ustalono, że powstał on w warunkach samowoli budowlanej, zatem krąg podmiotów posiadających przymiot strony we wskazanym postępowaniu powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącej lex specialis w odniesieniu do art. 28 k.p.a. Ponadto, posiłkując się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2006r. sygn. akt (III SA/Kr 855/04) należy stwierdzić, że nieruchomość skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania zjazdu będącego przedmiotem niniejszej sprawy, co przesądza o braku przymiotu strony skarżących w rozpatrywanej sprawie. Zatem odwołanie zostało wniesione przez osoby nieposiadające legitymacji procesowej, dlatego nie mogło zostać rozpatrzone, co do istoty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. i K. K. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w związku z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odbierając im prawa strony w prowadzonym postępowaniu tym samym zakwestionował wszystkie dotychczasowe orzecznictwa, jakie zapadły w tej sprawie przed sądami oraz Samorządowym Kolegium Odwoławczym, gdzie występowali w charakterze strony. Zdaniem skarżących ze skompletowanych przez nich akt wynika, że przymiot strony przysługuje im w tym postępowaniu bezsprzecznie, dlatego niewykluczone jest, że do analizy została przekazana niekompletna, wyselekcjonowana dokumentacja. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) . Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa w szczególności zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art.. 7, 77, 107 kpa - wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. W zaskarżonej decyzji organ oparł orzeczenie na stwierdzeniu, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony do wniesienia odwołania. Jedyną przesłanka takiego stanowiska było powołanie się przez organ na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 października 2006r. sygn. akt (III SA/Kr 855/04). W ocenie Sądu organ nie miał podstaw do tego by z w/w wyroku wywodzić i oceniać przymiot strony u odwołujących się. W szczególności należy wskazać, że w uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreśla, że w swoim rozstrzygnięciu ocenia przymiot strony W. i K. K. wyłącznie na potrzeby postępowania prowadzonego w sprawie w trybie art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych tj. w sprawie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Rozpoznając ponownie niniejsze odwołanie, organ rozstrzygnie, czy pochodzi ono od strony postępowania przedmiotowego dla niniejszej sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego określający prawa lub obowiązki podmiotu, który w konkretnym stanie faktycznym i prawnym może żądać ochrony prawnej w postaci wydania określonego aktu administracyjnego. Dlatego też sprecyzowanie interesu prawnego jest koniecznym warunkiem dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Organ będzie miał na uwadze, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, której odwołanie dotyczy zapadła w sprawie samowolnej dobudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej, zatem krąg stron tego postępowania powinien wynikać z przepisu art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane nie może mieć zastosowania, bowiem określa krąg stron postępowania wyłącznie w sprawie pozwolenia na budowę. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub, w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, co do zasady ma interes prawny wynikający np. z art. 140 k.c. do uczestniczenia, jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 §1pkt.1 lit. c i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.