II GSK 1017/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędziowie NSA Janusz Drachal Andrzej Kuba Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt I SA/Op 195/08 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości Z. R. "A. – M." Spółki z o.o. w M. w upadłości na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O., na skutek skargi Syndyka Masy Upadłości Zakładu Rolnego "A. – M." Sp. z o.o. w M., uchylił decyzję Dyrektora Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Jednocześnie określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana oraz zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 11 maja 2007 r. Zakład Rolny "A. – M." Sp. z o.o. (zwana dalej spółką) złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w N. dwa wnioski: o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (tzw. płatności rolnośrodowiskowe) oraz o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 r. (tzw. płatności obszarowe). W dniu 17 lipca 2007 r. na odpowiednim formularzu wycofała z płatności obszarowych działki Ł, M, N, O, U, W. W dniach 9-11 sierpnia 2007 r. w ramach obsługi wniosku o płatności obszarowe, przeprowadzono kontrolę w gospodarstwie spółki, podczas której na działkach Ł, M, N, O, U, W, AB nie stwierdzono deklarowanej grupy upraw, a na gruntach ugorowanych nie przeprowadzono koszenia do dnia 31 lipca. W dniu 20 września 2007 r. spółka złożyła zmianę do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, polegającą na wycofaniu z płatności działek: Ł, M, N, O, U, W, AB ze względu na brak plonu głównego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. organ I instancji odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2007 z uwagi na fakt, że procentowa różnica powierzchni działek zgłoszonych do płatności a działek uprawnionych do ich uzyskania wynosi 27,28%, więc płatność się nie należy, ponieważ przekracza 20% dopuszczalnej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną, zgodnie z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady w celu wdrożenia systemu jednolitych płatności określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (Dz.Urz. UE L 04.141.1), zwanego dalej rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 796/2004. Syndyk masy upadłości, reprezentujący spółkę w odwołaniu od tej decyzji uznał za bezpodstawną odmowę przyznania płatności rolnośrodowiskowych, ponieważ kontroli tego wniosku nie było, a powołanie się na kontrolę z wniosku obszarowego jest niezgodne z prawem. Organ II Instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy zwracając uwagę, że spółka wycofała z realizacji wniosku rolnośrodowiskowego działki, które były przedmiotem kontroli na miejscu, a zgodnie z § 11 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem RM, wniosek może być wycofany przez producenta rolnego przed dniem, w którym ARiMR poinformowała go o stwierdzeniu nieprawidłowości w tym wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Zdaniem organu, skoro spółka w dniu 17 lipca 2007 r. wycofała część działek z wniosku obszarowego, to jednocześnie powinna była złożyć zmianę wniosku rolnośrodowiskowego w celu ujednolicenia danych dotyczących działek zgłoszonych do obydwu płatności. Wbrew twierdzeniom spółki, organ mógł, na podstawie art. 75 § 1 k.p.a., dopuścić jako dowód w sprawie protokół z kontroli obszarowej, co było zasadne w kontekście pełnej spójności pomiędzy obydwoma wnioskami, których deklaracja musi być tożsama dla celów obydwu programów pomocowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. syndyk spółki ponowne podkreślił, że spółka nie była informowana przez organ o zamiarze przeprowadzenia kontroli w ramach wniosku rolnośrodowiskowego, a jedynie w celu zweryfikowania wniosku obszarowego. Natomiast dopuszczenie dowodów na podstawie art. 75 § 1 k.p.a. jest możliwe pod warunkiem, że dowody te będą dotyczyć sprawy, w której są powoływane, a taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Ponadto spółka uzyskała w Biurze Powiatowym Agencji informację, że do dnia 30 września może wniosek zmodyfikować. W lipcu 2007 r. z wniosku obszarowego wycofał określone działki wskazując, że w najbliższym czasie wycofa je z wniosku rolnośrodowiskowego. A w świetle udzielonej mu informacji zrobił to później w przekonaniu, że ma na to czas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że przed dniem 20 września 2007 r. spółka nie była poinformowana o nieprawidłowościach we wniosku rolnośrodowiskowym, a przeprowadzona przez Agencję kontrola na miejscu została przeprowadzona w zakresie wniosku o przyznanie płatności obszarowych. Podkreślił, że są to różne płatności, uregulowane w różnych aktach prawnych, rozstrzygane w odrębnych postępowaniach i z uwzględnieniem odrębnych warunków ich przyznawania. Nie ma natomiast znaczenia fakt, że oba programy odnoszą się do tych samych działek będących w posiadaniu wnioskującej spółki. Dokonana na miejscu kontrola działek nie uwzględniała kryteriów, według których powinien być oceniany wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Warunkiem przyznania takiego dofinansowania nie jest utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, lecz stosowanie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia RM oraz przestrzeganie nakazów i zakazów określonych w tym rozporządzeniu. Tym samym, nieuzasadnione jest stanowisko organu, według którego, jeżeli rolnik został powiadomiony o kontroli na miejscu w ramach płatności obszarowych i kontrola ta wykazała nieprawidłowości, to nie mógł on skutecznie wycofać działek objętych nieprawidłowościami z programu rolnośrodowiskowego. Dyrektor Opolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 11 ust. 6 rozporządzenia RM poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że rolnik powiadomiony o kontroli na miejscu w ramach dopłat obszarowych, w przypadku wykrycia podczas takiej kontroli nieprawidłowości, może skutecznie wycofać działki objęte nieprawidłowościami z programu rolnośrodowiskowego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że ta część przepisu, która wskazuje na poinformowanie rolnika o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, nie precyzuje jednocześnie, o jaką kontrolę chodzi. W jego ocenie, prawodawca w sposób zamierzony skonstruował ten przepis, który nie ogranicza faktu poinformowania rolnika o kontroli na miejscu, jedynie do przypadku kontroli prowadzonej w ramach sprawdzenia wniosku rolnośrodowiskowego. Kontrola na miejscu przeprowadzana jest w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy, w skład którego wchodzą wszystkie grunty będące w jego posiadaniu, a wbrew wnioskom Sądu I instancji, weryfikacja kryteriów uczestnictwa w programie płatności obszarowych i płatności rolnośrodowiskowych nie jest rozbieżna. Zasady prowadzenia kontroli na miejscu dla obu programów reguluje ten sam akt prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004. Ponadto, oba programy pomocowe odnoszą się do powierzchni, dlatego też kontrole przeprowadzane w ramach tych programów mają na celu sprawdzanie wielkości areału w terenie oraz sposobu użytkowania gruntów. W tej sytuacji na dalszy plan schodzą takie wskazane przez Sąd I instancji kwestie jak przestrzeganie zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej, ponieważ nie odnoszą się w żaden sposób do sposobu użytkowania gruntów i wielkości areału. Należy też nadmienić, że każdy rolnik w danym roku gospodarczym może zgłosić areał wchodzący w skład jego gospodarstwa do co najmniej 3 schematów pomocowych (trzeci: do płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania). Każdy rolnik ubiegający się o płatności rolnośrodowiskową składa też corocznie wniosek o płatności bezpośrednie. Gdyby uznać, że po wykryciu na jego działkach nieprawidłowości w sposobie użytkowania w ramach innego programu pomocowego, może on je wycofać z wniosku rolnośrodowiskowego, to wykrycie nieprawidłowości przez Agencję byłoby utrudnione, a § 11 ust. 6 rozporządzenia RM nie spełniałby funkcji ochronnej przed nadużyciami ze strony rolników. Ponadto zbędne jest, zdaniem organu, dokonywanie odrębnych kontroli w ramach poszczególnych płatności, ponieważ prowadzi to do powielania określonych czynności i wiąże się z dodatkowymi kosztami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną syndyk spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podtrzymał swoje stanowisko co do faktu, że przeprowadzona w gospodarstwie spółki kontrola dotyczyła wniosku obszarowego, a więc odrębnego postępowania administracyjnego i brak jest przepisów prawa, który pozwalałby na wyrażenie takiego poglądu, że kontrola przeprowadzona w jednym postępowaniu wywołuje jednocześnie skutek w innym, niezależnym postępowaniu administracyjnym. Ponadto, jak słusznie Sąd zauważył w zaskarżonym wyroku, organ w zaskarżonej decyzji powołał się na § 15 rozporządzenia RM, zgodnie z którym jeżeli w wyniku pierwszej kontroli na miejscu zostanie stwierdzone, że zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej nie są przestrzegane, uchybienia te są odnotowywane w protokole kontroli, a rolnik jest pouczany o skutkach dalszego nieprzestrzegania tych zasad. Jeżeli w wyniku dalszej kontroli zostanie stwierdzone dalsze nieprzestrzeganie tych zasad, to płatność rolnośrodowiskowa za dany rok ulega zmniejszeniu o 7% za każde uchybienie inne niż stwierdzone podczas poprzedniej kontroli, lub też zawieszeniu jeśli chodzi o stwierdzone już poprzednio uchybienia. Organ nie odniósł się do tej regulacji i nie wyjaśnił, w jaki sposób została ona zastosowana Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wynikające z art. 183 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza mu zakres badania legalności zaskarżonego orzeczenia sądu I instancji. Stosownie natomiast do art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu w dwóch sytuacjach: jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Druga z nich wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, ponieważ wyrokiem Sądu I instancji trafnie uchylono zaskarżoną decyzję mimo błędnego jego uzasadnienia. W świetle § 11 ust. 6 rozporządzenia RM wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych może być wycofany przez producenta rolnego przed dniem, w którym Agencja poinformowała go o stwierdzeniu nieprawidłowości w złożonym przez niego wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji bazował na twierdzeniu, że przed wycofaniem w dniu 20 września 2007 r. siedmiu wymienionych działek z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, spółce jako producentowi rolnemu doręczono protokół z kontroli przeprowadzonej na miejscu w dniach 9-11 sierpnia 2007 r. Z przypomnianego unormowania wynika, że obowiązek udowodnienia faktu doręczenia producentowi rolnemu protokołu z kontroli bezspornie ciąży na Agencji. W aktach sprawy nie ma takiego dowodu i nie można go zastąpić informacją o wysłaniu spółce tego protokołu w dniu 27 sierpnia 2007 r. listem poleconym, z domniemaniem odbioru przesyłki przez adresata przed dniem 20 września 2007 r. Również w czynnościach procesowych spółki i w obu decyzjach organów nie ma informacji o dniu doręczenia tego protokołu producentowi rolnemu, jako zdarzeniu odbierającemu mu uprawnienie do zmiany wniosku. Jest to w rozpoznawanej sprawie zagadnienie kluczowe wpływające na jej wynik, pominięte w motywach zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji przyjął, że kontrola przeprowadzona w dniach 9-11 sierpnia 2007 r. dotyczyła jedynie stanu zagospodarowania działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, a dokonane w jej wyniku ustalenia nie mogły być wykorzystane do oceny wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Było to założenie wadliwe, ponieważ w czasie kontroli na siedmiu wymienionych działkach – wcześniej wycofanych z płatności obszarowych po dokonanej w dniu 17 lipca 2007 r. zmianie pierwotnego wniosku – nie stwierdzono istnienia deklarowanych upraw ani przeprowadzonego koszenia do dnia 31 lipca 2007 r. i nie zrealizowano przyjętych we wniosku zadań, ponieważ w plonie głównym występował ugór, a obsiew pola poplonem musiał nastąpić po zebraniu plonu głównego. W tej sytuacji warunki do przyznania płatności rolnośrodowiskowych bezspornie nie zostały spełnione i taki stan istniał już od rezygnacji przez spółkę z upraw kwalifikowanych do plonu głównego, poprzedzających obsianie tych działek poplonem. Nie było więc potrzeby ponownej kontroli poświęconej wyłącznie ocenie spełnienia warunków do przyznania płatności rolnośrodowiskowej, ponieważ stan ujawniony w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 9-11 sierpnia 2007 r. nie mógł już ulec zmianie co do sposobu zagospodarowania spornych działek. Określony w § 15 i 16 rozporządzenia RM, zarówno w brzmieniu obowiązującym jak i przed ich zmianą, tryb przeprowadzenia kontroli i skutki stwierdzonych uchybień, nie odnoszą się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Unormowania te dotyczą nieprzestrzegania zasad zwykłej dobrej polityki rolniczej oraz braku realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów przewidzianych w § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, a nie – jak w tej sprawie – całkowitej rezygnacji na spornych działkach z upraw zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, gdy prewencyjne działania i stopniowalność sankcji nie mogły być stosowane. Zaistniała tu sytuacja przewidziana w art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odnośnie zmniejszenia płatności i wykluczania od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej oraz w art. 23, 23a i art. 48 ust. 2 dotyczących przeprowadzania kontroli – wspólnych dla wszystkich systemów pomocy obszarowej. Różnice pomiędzy zadeklarowanym a ustalonym obszarem upraw objętych wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych nie budzą wątpliwości. Również zgodnie z wymienionymi przepisami kontrola miała na celu skuteczne zweryfikowanie wniosku o przyznanie tej płatności, bez konieczności powiadomienia spółki o terminie jej przeprowadzenia. W konsekwencji zakwalifikowanie jako zgodnych z prawem decyzji odmawiających przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, z powodu przekroczenia 20% różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a stwierdzoną podczas kontroli, będzie możliwe dopiero po udokumentowaniu przez Agencję faktu doręczenia spółce protokołu z tej kontroli przed dniem 20 września 2007 r. Okoliczność tę należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, ponieważ mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.