II SA/Sz 483/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda (spr.) Protokolant Michał Iwanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej Towarzystwa Budownictwa Społecznego kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...] na podstawie art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zmianami) w związku z art. 124 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) po rozpatrzeniu wniosku "A" Sp. z o.o.: 1. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w S. przy ul [...] stanowiącej własność Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w S. posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW [...], oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] w obrębie ewidencyjnym [...], poprzez udzielenie zezwolenia " A" Sp. z o.o. na: 1) zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, pod lub nad nieruchomością przewodów (linii kablowych), 2) zakładanie i instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, 3) zakładanie i instalowanie innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z przewodów, 4) umieszczenie tabliczek o urządzeniach wymienionych w pkt 2-3, 5) eksploatację i konserwację przewodów wymienionych w pkt 1-3. 2. Zobowiązał "A" Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu przedmiotowej inwestycji, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty - wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] wyłączył Prezydenta Miasta od udziału w sprawie i wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę. Organ I instancji uznał wniosek "A" Sp. z o.o. o ograniczenie sposobu korzystania z w/w nieruchomości za zasadny w świetle art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 124 ust. 1 za zasadny bowiem planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego. Wnioskodawca jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jak również operatorem. Rokowania prowadzone przez wnioskodawcę z właścicielem nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia umowy o udostępnienie nieruchomości w celu zrealizowania przedmiotowej inwestycji w trybie art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne. W odwołaniu od tej decyzji Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne, który nakazuje umożliwienie operatorom instalowania na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Strona odwołująca podniosła, że jakakolwiek ingerencja w substancję budynku mogłaby pozbawić Spółkę uprawnień gwarancyjnych. W budynkach został wykonany rurarz mający służyć do wyposażenia budynków w niezbędną infrastrukturę techniczną, a zezwolenie na instalację urządzeń spowoduje zmniejszenie wartości nieruchomości. Powyższe świadczy o naruszeniu granic racjonalnego korzystania z nieruchomości, co stanowi negatywną przesłankę określoną w art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Strona odwołująca podniosła, że zaskarżona decyzja w treści rozstrzygnięcia nie zawiera dokładnego przebiegu przewodów i urządzeń, jak również nie zawiera postanowień o wynagrodzeniu z nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość przewodów i urządzeń powinno szczegółowo określać miejsce ich przebiegu. Dodatkowo strona odwołująca zarzuciła, że nie przeprowadzono rokowań przed wydaniem decyzji. "A" Sp. z o.o. wystąpiła w dniu [...] z wnioskiem o wyznaczenie warunków technicznych na wybudowanie sieci bez jednoczesnego wskazania zasięgu planowanych prac, terminu ich wykonania, parametrów technicznych itp. Powyższe, zdaniem skarżącej nie może być uznane za przeprowadzenie rokowań poprzedzających wydanie decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że pismem z dnia [...] "A" Sp. z o.o. zwróciła się do TBS Sp. z o.o. z wnioskiem o wyznaczenie warunków technicznych dla wybudowania sieci telekomunikacyjnej na osiedlu zlokalizowanym przy ul. [...] oraz określenie terminu podpisania umowy. Pismem z dnia [...] ponowiono wniosek. Na pisma te TBS Sp. z o.o. nie udzieliła odpowiedzi. Następnie "A" Sp. z o.o. zwróciła się do Urzędu Komunikacji Elektronicznej z prośbą o interwencję. W odpowiedzi skierowanej do Urzędu Komunikacji Elektronicznej TBS Sp. z o.o. poinformowała, że wniosek "A" Sp. z o.o. został rozpatrzony negatywnie. Przepis art. 124 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie uniemożliwi racjonalnego korzystania z nieruchomości. Za bezprzedmiotowe uznano twierdzenia strony odwołującej ewentualnej utraty gwarancji udzielonej przez wykonawcę. Z załączonego do odwołania protokołu odbioru z dnia [...], gwarancja została udzielona przez wykonawcę na okres 36 miesięcy od dnia podpisania protokołu odbioru. Termin gwarancji upłynął 14 grudnia 2007 r. Przedstawiona natomiast ogólna charakterystyka planowanej inwestycji nie przewiduje ingerencji w elementy objęte dłuższym terminem gwarancji. Przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne umożliwiają mieszkańcom wybór dowolnego operatora a nie monopolisty wskazanego przez właściciela nieruchomości. Funkcjonowanie dwóch operatorów telekomunikacyjnych świadczących usługi w tym samym zakresie nie narusza granic racjonalnego korzystania z nieruchomości. Organ II instancji za niezasadny uznał zarzut, że analogicznie jak w umowie decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne powinna precyzyjnie określać miejsca instalacji urządzeń telekomunikacyjnych, a także wskazywać sposób i termin prowadzenia robót instalacyjnych i wykazywać wysokość wynagrodzenia za korzystanie z nieruchomości. Ukształtowanie treści umowy należy do stron i pozostaje w sferze cywilnoprawnej. Natomiast żaden przepis prawny nie obliguje organu administracji do rozstrzygania w decyzji ograniczającej sposób korzystania nieruchomości kwestii wskazanych przez stronę odwołującą. Odrębną kwestią jest odszkodowanie za szkody powstałe w związku z wykonaniem prac określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Ustalenie odszkodowania następuje wskutek szkody, a więc ma charakter pochodny zezwolenia, dlatego też zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu po zakończeniu inwestycji. Organ odwoławczy za niezasadny uznał zarzut dotyczący nie przeprowadzenia rokowań. Wnioskodawca "A" Sp. z o.o. podjął działania zmierzające do ustalenia warunków korzystania z nieruchomości oraz zawarcia umowy, dwukrotnie zwracając się do TBS Sp. z o.o. z prośbą o wyznaczenie warunków technicznych dla wybudowania sieci telekomunikacyjnej, które pozostały bez odpowiedzi. Sama TBS Sp. z o.o. w piśmie skierowanym do Urzędu Telekomunikacji przyznaje, że wniosek "A" został rozpatrzony negatywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Towarzystwo Budownictwa Społecznego Spółka z o.o. podtrzymało zarzuty zawarte w odwołaniu dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 140 Prawa komunikacyjnego oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie prawa procesowego art. 7 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 140 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany umożliwić operatorom instalowanie na nieruchomości urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzenie linii kablowych pod, na albo nad nieruchomością oraz umieszczenie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Warunki korzystania z nieruchomości przez operatora ustala się w umowie, która powinna być zawarta w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora o jej zawarcie. Jeżeli strony nie zawrą umowy w terminie, stosuje się przepisy art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Regulacja zawarta w tym przepisie uprawnia organ administracji do wydania decyzji administracyjnej, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazu i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych i nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych urządzeń i przewodów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być udzielone z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca Spółka jest operatorem w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy Prawo telekomunikacyjne, a planowana inwestycja dotyczy instalowania urządzeń telekomunikacyjnych. Spółka w dniu 27 czerwca 2006 r. wystąpiła do właściciela nieruchomości z wnioskiem o "wyznaczenie warunków technicznych dla wybudowania sieci telekomunikacyjnej na osiedlu zlokalizowanym przy ul. Kusocińskiego oraz określenia terminu podpisania umowy". Właściciel nieruchomości TBS nie wyraził zgody na powyższy wniosek. Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast, czy stwierdzony stan faktyczny uzasadnia uwzględnienie wniosku Spółki o wydanie decyzji zezwalającej na przymusowe założenia instalacji na cudzej nieruchomości. Zgodnie z art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne właściciel lub użytkownik wieczysty mają, co do zasady, obowiązek umożliwienia operatorom publicznym instalowanie na nieruchomości m.in. urządzeń telekomunikacyjnych pod jednym warunkiem ograniczającym, że nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości. Art. 140 ust. 2 w zakresie ustalenia warunków korzystania z nieruchomości daje pierwszeństwo umownym ustaleniom między stronami. Tylko bowiem w przypadku nie zawarcia umowy w określonym terminie, zachodzą podstawy do zastosowania art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wydania na jej podstawie decyzji administracyjnej. Za zasadny należy uznać zarzut strony skarżącej, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadzono rokowań co do warunków zawarcia umowy. Z akt administracyjnych wynika, że do wniosku z dnia [...] o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Spółka "A" dołączyła jedynie dwa wnioski z dnia [...] oraz [...] skierowane do właściciela nieruchomości. We wniosku z dnia [...] Spółka wystąpiła jedynie o wyznaczenie warunków technicznych dla wybudowania sieci telekomunikacyjnej i określenie terminu zawarcia umowy. Wniosek ten zdaniem Sądu nie może zostać uznany za ofertę zawarcia umowy bowiem nie zawiera on podstawowych elementów umowy, takich jak ogólna charakterystyka planowanej inwestycji, sposób jej wykonania, propozycje wynagrodzenia lub uzasadnienie okoliczności wskazujących na brak podstaw do ustalenia wynagrodzenia. Zgodnie z art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia umowy. Nie przedstawienie przez Spółkę istotnych postanowień umowy stoi na przeszkodzie uznaniu, że nie doszło między stronami do zawarcia umowy w terminie określonym w art. 140 ust. 2. Organy obu instancji z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego przedwcześnie uznały, że zachodzą przesłanki do wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na podstawie art. 140 ustawy Prawo telekomunikacyjne z związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności organy winny ustalić czy zostały przeprowadzone rokowania pomiędzy stronami dotyczące warunków zawarcia umowy, czy oprócz wniosków skierowanych do TBS załączonych do akt sprawy była prowadzona korespondencja, czy został przedstawiony opis techniczny planowanej sieci. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a ocena całego materiału dowodowego i konkretnych dowodów powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 80 i 107 § 3 k.p.a.). Uprawnienie organu administracji do ograniczenia praw właściciela korzystania z nieruchomości określone w art.140 Ustawy Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter wyjątkowy i powinno być stosowane tylko wtedy, gdy strony nie zawrą umowy określającej warunki korzystania z nieruchomości. Skoro w rozpoznawanej sprawie organy nie wyjaśniły podstawowej kwestii dotyczącej przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów skargi. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.