III SA/Łd 291/08

Dnia 10 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Robert Adamczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2008 roku sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy 1/ oddala skargę; 2/ oddala wniosek Rady Gminy [...] o zasądzenie kosztów postępowania III SA/Łd 291/08 Uzasadnienie Prezydent Miasta R. w dniu [...] r. wystąpiła z wnioskiem do Rady Gminy R. o podjęcie uchwały w zakresie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z J. S., zatrudnionym na stanowisku Komendanta Straży Miejskiej w R. We wniosku stwierdziła, że przyczyną rozwiązania umowy o pracę są okoliczności niezwiązane z pełnieniem przez J. S. mandatu radnego gminy R. Uzasadniając wniosek podniosła okoliczność utraty zaufania do pracownika w związku z pełnioną przez niego funkcją komendanta straży miejskiej. J. S. w sposób rażący zaniedbał wypełnianie swoich obowiązków, doprowadzając do powstania zagrożenia wycieku danych osobowych zgromadzonych przez Straż Miejską w R. w związku z pełnioną działalnością, zezwalając osobie nieuprawnionej na dostęp do bazy danych. Stworzony przez informatyka urzędu Miasta R. program komputerowy e-Mandat, przy udziale J. S. stał się własnością osoby trzeciej, chociaż - jak to wynika z poczynionych ustaleń – idea i rozpoczęcie tworzenia programu, a także jego zastosowanie zapoczątkowane zostało przez pracowników Straży Miejskiej w R. W ocenie prezydenta poważne wątpliwości budzi także fakt, iż dopiero w dniu [...] r. J. S. okazał publicznie umowę użyczenia licencji tego programu, zawartą pomiędzy firmą A a Strażą Miejską w R., która to umowa opatrzona jest datą zawarcia "grudzień 2004’’. Przeprowadzone czynności kontrolne w Straży Miejskiej w R. wyraźnie wykazały, że umowa taka nigdy nie została zaewidencjonowana w jednostce straży miejskiej, a ponadto nikt z zatrudnionych tam osób umowy tej nigdy nie widział. Rodzi to podejrzenie, że ujawniona [...] r. umowa, została stworzona dopiero po dniu [...]., czyli po emisji programu lokalnej telewizji, sygnalizującego istnienie wątpliwości związanych z powstaniem i użytkowaniem tego programu przez straż miejską. Znane są również prezydentowi przypadki rozkradania majątku komunalnego przy biernej postawie straży miejskiej kierowanej przez J. S. Ponadto J. S. spowodował trwały konflikt z częścią podwładnych i rozłam wśród załogi Straży Miejskiej w R., co w sposób bezsporny wpływa na jej sprawne funkcjonowanie. Powyższa okoliczność potwierdzona została po przeprowadzeniu kontroli dokonanej przez komisję rewizyjną rady miasta. Komisja ta stwierdziła, że komendant straży miejskiej w nienależyty sposób organizuje działalność jednostki i nienależycie nadzoruje organizację pracy. Również kontrola straży miejskiej, przeprowadzona przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., stwierdziła występowanie przypadków naruszenia między innymi procedur w zakresie ewidencjonowania czynności w sprawach o wykroczenia, przechowywania środków przymusu bezpośredniego, użytkowania służbowego sprzętu transportowego, a także rejestracji i obiegu dokumentacji służbowej Straży Miejskiej w R. Za ten stan rzeczy odpowiedzialność ponosi komendant straży miejskiej. Do prezydenta docierają sygnały od radnych, skarżących się na arogancką postawę J. S., który lekceważąco traktuje radnych Rady Miejskiej w R., a także publicznie podważa autorytet radnych i Prezydenta Miasta R. Prezydent Miasta R. oświadczyła, że utraciła zaufanie do komendanta i nie widzi możliwości współpracy z nim. Rada Gminy R. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Gminy R. J. S. W uzasadnieniu uchwały wymieniono powody jakimi kierowała się rada przy jej podejmowaniu: - Prezydent R. nie wskazała w jaki sposób ma nastąpić rozwiązanie stosunku pracy z radnym, - oskarżenia o nieprawidłowości przy tworzeniu programu komputerowego dla straży miejskiej, sformułowane na podstawie anonimowego donosu nie zostały potwierdzone żadnymi dowodami, - przedstawione wyniki kontroli nie zawierają informacji o ciężkich uchybieniach i nieprawidłowościach w kierowaniu przez J. S. Komendą Straży Miejskiej w R. Z przedstawionych dokumentów wynika, że były to drobne nieprawidłowości, nie wpływające na sprawne funkcjonowanie straży miejskiej. Ponadto Prezydent Miasta R. przedstawiła R. Gminy R. niewłaściwy protokół z kontroli straży miejskiej przez komisję rewizyjną rady miejskiej, nie uwzględniający poprawek dokonanych w jego treści przez komisję rewizyjną, - niezrozumiałe i niepoparte żadnym dowodem jest stwierdzenie, że znane są prezydentowi przypadki rozkradania mienia komunalnego przy biernej postawie straży miejskiej kierowanej przez J. S., - podobnie nie zostało poparte dowodami stwierdzenie o publicznym podważaniu przez J. S. autorytetu radnych i prezydenta, - J. S. przez cały czas swojej pracy na stanowisku komendanta straży miejskiej był dobrze oceniany przez swojego przełożonego – prezydenta i otrzymywał nagrody oraz wyrazy uznania za dobrą pracę. W ocenie J. S., przedstawionej radzie, rzeczywiste przyczyny złożenia wniosku o rozwiązanie z nim stosunku pracy mają związek z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia [...] r. wezwał Radę Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa, które wystąpiło w związku z podjęciem uchwały Nr [...]. Rada Gminy R. w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniła, iż nie znalazła podstaw do zmiany swej uchwały. Prezydent Miasta R. zaskarżyła przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnianiu skargi stwierdzono, iż Rada Gminy R. odmawiając udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy ze swoim radnym podjęła polemikę ze wskazanymi przez pracodawcę przyczynami rozwiązania stosunku pracy. Dokonując badania ich zasadności i oceny rada zachowała rażąco stronniczy stosunek do sprawy. Dała wiarę wyjaśnieniom J. S., odmawiając wiarygodności przedstawionym przez Prezydenta Miasta R. rzeczywistym, obiektywnym przyczynom rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem. Z protokołu posiedzenia rady wynika niezbicie, iż podczas dyskusji nad wnioskiem skarżącej radni w ogóle nie rozważali kwestii związku pomiędzy przyczynami rozwiązania umowy o pracę z radnym a wykonywaniem przez niego mandatu. Rada gminy jest uprawniona do dokonywania oceny przyczyn rozwiązania stosunku pracy jedynie w kontekście ustalenia, czy pozostają one w związku z wykonywaniem mandatu radnego. Nie jest natomiast kompetencją rady gminy w świetle art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym polemizowanie z tymi przyczynami, zwłaszcza w sytuacji, gdy obiektywnie nie budzą one żadnych wątpliwości i są należycie i wyczerpująco uzasadnione. Rada Gminy R. odmawiając usunięcia naruszenia prawa i zmiany zaskarżonej uchwały podniosła, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym stanowi swobodną decyzję rady. Z taką wykładnią art. 25 ust. 2 powołanej ustawy skarżący nie zgadza się. Odbiega ona od utrwalonej w tym zakresie linii orzeczniczej. Strona skarżąca powołała się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach wyroków sygn. II SA/Kr 363/03 z dnia 6.05..2003 r. i sygn. II OSK 1124/05 z dnia 15.12.2005 r., iż rada gminy na gruncie art.25 ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym nie ma prawa do dowolnej odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Uregulowanie, które znalazło się w tym przepisie służyć winno ochronie radnego w kontekście zapewnienia mu swobodnego, nieskrępowanego i wolnego od wszelkich nacisków pełnienia funkcji radnego oraz jednoczesnego wykonywania obowiązków pracowniczych w ramach stosunku pracy. Rada gminy miała obowiązek zbadać wskazane przez pracodawcę przyczyny rozwiązania stosunku pracy pod kątem ustalenia, czy u podstaw rozwiązania stosunku pracy leżą zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu radnego. Wskazane przez Prezydenta Miasta R. przyczyny rozwiązania stosunku pracy z J. S.: utrata zaufania na skutek podejmowania działań umożliwiających dostęp osób nieuprawnionych do bazy osobowej straży miejskiej, nieprawidłowości przy tworzeniu programu komputerowego oraz zarządzaniu komendą straży, a ponadto prowadzenie złej polityki kadrowej, w ocenie skarżącego pozostają bez związku z wykonywaniem przez J.S. mandatu radnego. Rada Gminy R. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że uchwała nie narusza prawa. Przed jej podjęciem rada oceniła całość materiału przedstawionego przez wnioskodawcę. W jej ocenie całkowicie błędne jest stanowisko skarżącej o braku swobody rady przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, o ile przyczyny tego rozwiązania nie są związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W myśl art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody, jeżeli podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W pozostałych przypadkach radni swobodnie oceniają argumenty przedstawione przez pracodawcę i podejmują decyzję zgodnie ze swoją wiedzą i przekonaniem. Żaden przepis prawa nie zmusza radnych do podjęcia uchwały o konkretnej treści, oprócz jedynego wyżej wspomnianego przypadku. Rada Gminy R. powołała się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiące, iż wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jest kompetencją rady o charakterze uznaniowym. Radnych może przekonać każdy argument, w tym planowany sposób rozwiązania stosunku pracy. Brak wyjaśnienia tej kwestii we wniosku Prezydenta Miasta R. mógł mieć wpływ na wynik głosowania. Indywidualny charakter zgody rady odnosi się także do jej treści, a w szczególności do określonej w niej formy i warunków rozwiązania stosunku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności za chybione należy uznać zarzuty strony skarżącej, dotyczące ograniczenia uprawnienia rady gminy do oceny przyczyn rozwiązania stosunku pracy jedynie w kontekście ustalenia czy pozostaje on w związku z wykonywaniem mandatu radnego, a ponadto braku swobody rady przy podejmowaniu uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w powyższym zakresie wyjaśnił w wyroku z dnia 12.10.1990 r. sygn. SA/Lu 663/90 ( publ.ONSA 1990/4/6), iż wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa pozostawione jest uznaniu rady gminy, a okoliczności rozwiązania tego stosunku, wskazane w piśmie pracodawcy, podlegają jej ocenie. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17.09.2007 r. sygn. PK 36/07 ( publ. LEX nr 375679) stwierdził, że wyrażenie zgody przez radę gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy jest pozostawione do swobodnej decyzji rady, z wyjątkiem tej tylko sytuacji, gdy podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Analogiczne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w uzasadnieniu wyroku z dnia 11.12.2007 r. sygn. I PK 152/07( publ. LEX nr 375789), uznając że przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8.03..1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w tym składzie, w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w powołanych orzeczeniach. Stanowisko to nie pozostaje w sprzeczności z przytoczonym w skardze poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.05.2003 r. sygn. II SA/Kr 363/03, iż odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy, że Rada Gminy R. przeanalizowała na posiedzeniach komisji oraz na swej sesji treść wniosku o wydanie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym S. Zajęte stanowisko umotywowane zostało w obszernym uzasadnieniu uchwały. Rada podważyła całkowicie zasadność dwóch podstawowych zarzutów zawartych we wniosku, to jest nieprawidłowości działań J. S. przy opracowywaniu i udostępnianiu komputerowej bazy danych oraz biernej postawy straży i jej komendanta wobec przypadków kradzieży mienia komunalnego. Te zarzuty uznała za nieudowodnione. Natomiast częściowo potwierdziła trafność zarzutów, dotyczących uchybień w pracy kierowanej przez radnego straży miejskiej. Jednakże w ocenie rady stwierdzone uchybienia nie są na tyle istotne, by dyskwalifikowały J. S. jako osobę mogącą pełnić funkcję komendanta. Rada odniosła się krytycznie do przedstawionej przez prezydenta dokumentacji, zawierającej ocenę pracy radnego. Złożone dokumenty nie uwzględniały bowiem późniejszych poprawek protokołu pokontrolnego, dokonanych przez komisję rewizyjną. W ocenie sądu zaskarżona uchwała nie narusza istotnych wartości chronionych przez porządek prawny. Chroni natomiast podstawową wartość przewidzianą w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jaką jest trwałość stosunku pracy radnego. Powołany przepis ma na celu umożliwienie radnym skuteczne i bezpieczne sprawowanie ich funkcji. Jednocześnie ogranicza swobodę pracodawców w rozwiązywaniu stosunków pracy łączących ich z radnymi. Sąd uznał za trafne uwagi zawarte w uzasadnieniu uchwały, dotyczące nieudowodnienia przez pracodawcę zarzutów w zakresie nieprawidłowości przy tworzeniu i udostępnianiu komputerowej bazy danych oraz bierności straży miejskiej w przypadkach rozkradania mienia. We wniosku Prezydent Miasta R. powoływała się na swoje wątpliwości, podejrzenia i znane jej przypadki. Nie wskazała jednak konkretnych dowodów potwierdzających nadużycia radnego przy tworzeniu i udostępnianiu bazy danych oraz nie wyjaśniła w przypadku jakich kradzieży zarzucić można bierność straży miejskiej, kierowanej przez radnego S. Ponadto dokonaną przez radę analizę pozostałych zarzutów wniosku i ocenę ich doniosłości należy uznać za staranne i wnikliwe. Tym samym, uwzględniając uprawnienie rady do podjęcia swobodnej decyzji w zakresie wyrażenia lub odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę. Sąd oddalił wniosek Rady Gminy R. o zasądzenie kosztów postępowania, bowiem zgodnie z art. 200 powołanej ustawy zwrot kosztów przysługuje jedynie skarżącemu w przypadku uwzględnienia skargi. Rada Gminy R. nie była stroną skarżącą. T.P.