IV SA/Wa 935/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego - skargę oddala - Decyzją z dnia (...) października 2007r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku D. K. o wznowienie postępowania odmówił uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu (...) maja2004r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) grudnia 2002r. stwierdził, że nieruchomość ziemska o powierzchni 185,24 ha położona w B. stanowiąca współwłasność F. F. i L. F. podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku D. K. decyzją z dnia (...) maja 2004r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że w dacie wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej majątek ziemski stanowił współwłasność F. F. i L. F., zaś jego powierzchnia przekraczała 100 ha. Pismem z dnia 5 października 2006r. D. K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) maja 2004r. i powołała się na przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Jednocześnie uprawdopodobniła zachowanie terminu do złożenia takiego wniosku. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), a także jako odrębna przesłanka - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Strona podniosła, że organ wojewódzki wszczynając postępowanie zakończone decyzją z (...) grudnia 2002r. nie zawiadomił skarżącej o jego wszczęciu, naruszając dyspozycję art. 10 § 1 kpa. Tym samym skarżąca została pozbawiona bez własnej winy prawa do czynnego w nim udziału. Jako nowe dowody wnioskodawczyni wskazała: * Kodeks cywilny obowiązujący na ziemiach zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej - §§ 313, 873, 891 i 1008 tego aktu prawnego, * Prawo o księgach wieczystych dla niemieckiej rzeszy i pruskie przepisy wykonawcze - § 48, * Orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1936r. (sygn. akt C II 682/36), * Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999r. (sygn. III RN 165/98). Rozpoznając pierwszą ze wskazanych przesłanek wznowieniowych organ stwierdził, że D. K. była informowana o przebiegu postępowania oraz brała w nim czynny i aktywny udział, co wyrażało się w składaniu do akt pism i oświadczeń procesowych, a także zaskarżaniu wydanych w toku administracyjnym rozstrzygnięć, jak również kierowaniu skarg do sądu administracyjnego. Zostały jej doręczone decyzje obydwu instancji (Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2002r. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2004r.). Odnośnie zarzutu nie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, organ stwierdził, że omawiane postępowanie zostało zainicjowane przez samą wnioskodawczynię. Jako podmiot, od którego pochodziło żądanie nie musiała być informowana o wszczęciu postępowania. Rozważając drugą z przesłanek organ stwierdził, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania o ile dotyczą przedmiotu sprawy i muszą mieć znaczenie prawne, mając w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji. Odmienna wykładnia przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę prawną decyzji, orzekającej co do istoty sprawy, nie jest ani nową okolicznością faktyczną, ani nowym dowodem. Nie może być także uznany za nowy dowód fakt obowiązywania na danym terenie i w określonym czasie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wobec tego powoływane przepisy: Kodeks cywilny obowiązujący na ziemiach zachodnich Rzeczypospolitej Polskiej, Prawo o księgach wieczystych dla niemieckiej rzeszy i pruskie przepisy wykonawcze oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z 1936r. nie mogą zostać uznane jako nowe w sprawie, zwłaszcza, że były przywoływane wielokrotnie w toku postępowania przed organami, jak też przed sądami administracyjnymi. W wyroku NSA z dnia 19 marca 2002r. (sygn. akt IV SA 1132/00) została dokonana ocena przysługującego F. F. i L. F. prawa własności nieruchomości B. na gruncie Kodeksu cywilnego niemieckiego. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem, powołując się na te same przesłanki, które zawarła potem we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. NSA wyrokiem z dnia 9 października 2003r. (sygn. akt IV S.A. 1443/03) oddalił skargę o wznowienie postępowania sądowego wskazując, że ani orzecznictwo przedwojenne ani przepisy prawa obowiązujące przed II wojną światową nie mogą być uznane za nowe dowody w rozumieniu art. 403 § 2 kpc. Ponadto zarówno te przepisy, jak i orzeczenie Sądu Najwyższego omawiane były w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 marca 2002r, były więc brane pod uwagę w poprzednim postępowaniu. Kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 19 marca 2002r. Wojewoda (...) wydał decyzję stwierdzającą, że nieruchomość położona w B. o oznaczeniu wieczysto-księgowym B. karty 4, 10, 25, 58 stanowiąca współwłasność F. F. i L. F. podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2004r, następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005r. oddalił skargę D. K.. Sąd w wyroku określił zasadę związania organów administracji oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku sądowym. Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez D. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z (...) kwietnia 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną swoją poprzednią decyzję z (...) października 2007r. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowy stan sprawy i stwierdził, że rozpoznając obecnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znalazł podstaw do zmiany stanowiska przyjętego w decyzji z (...) października 2007r. Zarzut pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu nie zasługuje na uwzględnienie bowiem organ doręczał jej pisma informujące o podejmowanych czynnościach, a także skutecznie doręczono jej decyzje obydwu instancji. Skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu. Druga wskazywana przez skarżącą podstawa wznowieniowa nie może zostać uwzględniona bowiem przytoczone we wniosku przepisy oraz wyrok z 6 sierpnia 1936r. nie mogą zostać uznane jako nowe dowody w sprawie gdyż były powszechnie obowiązujące na tym terenie, a ponadto wielokroć powoływane w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Tym samym organy administracji, jak i sądy administracyjne dokonały już oceny tego zarzutu. Stosownie do art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosła D. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, że wskazane przez nią przepisy powinny zostać wzięte pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy jako obowiązujące na danych terenach. Nie można mówić, że były to przepisy obce skoro zostały przyjęte jako obowiązujące na części terytorium Rzeczypospolitej. Zgodnie z tymi przepisami nieruchomość B. została fizycznie podzielona, co było równoznaczne z podziałem prawnym. Dalej wywodzi, że co prawda organ wznowił postępowanie, jednak nie odniósł się merytorycznie do decyzji Wojewody (...), lecz do swojej własnej. Twierdzi także, że Minister w piśmie z (...) stycznia 2007 r. skierowanym do niej przyznał zasadność wniosku do części nieruchomości zabudowanych, które nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Bezspornym jest, że wniosek skarżącej dotyczył obu nieruchomości, w tym ich zabudowanych części. Nie miały one charakteru rolniczego. Wobec tego organ winien zwrócić uwagę na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym uchwałę NSA z 5 czerwca 2006r. (OPS 2/06). W niniejszej sprawie okoliczność ta została zupełnie pominięta i nie ustalono jakie składniki przedmiotowych nieruchomości nie można uznać jako nieruchomości rolne. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowo administracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Z tych względów Sąd zbadał zaskarżony akt nie tylko w kontekście zarzutów skarżącej podniesionych w skardze, lecz dokonał całościowej oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z przepisami prawa materialnego, jak również procesowego. W następstwie tej oceny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie zawiera wadliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja kończy jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stosowanie wznowienia wymaga ze strony organu daleko idącej precyzji i staranności w rozstrzyganiu. Nadto granice sprawy wyznaczają wskazane przez stronę przesłanki wznowieniowe (w sytuacji gdy postępowanie zostanie wszczęte na wniosek), co oznacza, że jedynie w tym zakresie organ jest władny procedować. Powyższa reguła ma zasadnicze znaczenie w kontekście jednego z zarzutów skargi, gdzie skarżąca poddaje pod rozwagę kwestię wyłączenia spod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej części majątku ziemskiego B., która nie ma rolniczego charakteru. Otóż postępowanie wznowieniowe może być prowadzone jedynie w granicach przedmiotu sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną oraz przy uwzględnieniu konkretnej i stwierdzonej w toku postępowania wyjaśniającego przyczyny wznowieniowej. Innymi słowy, jeśli tryb ten dotyczy decyzji stwierdzającej, że cały majątek B. o powierzchni 185,24 ha, stanowiący współwłasność F. F. i L. F. podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, niedopuszczalna jest zmiana przedmiotu decyzji i orzekanie co do części tego majątku. Orzekanie bowiem o (nie-)podpadaniu całej nieruchomości stanowiącej majątek ziemski stanowi inny rodzaj postępowania w porównaniu do rozstrzygania jedynie o części tego majątku ze względu, iż nie mogła być ona wykorzystywana na cele rolnicze. W obydwu tych postępowaniach badane są inne przesłanki, jak również inny jest przedmiot sprawy. Skarżąca w każdym czasie może wystąpić z nowym wnioskiem, ale oczywiście w postępowaniu zwykłym, gdzie będzie żądała ustalenia, że część majątku nie podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co dopuszcza przywołana w skardze uchwała NSA z 5 czerwca 2006r. (I OPS 2/06). Inicjując jednak postępowanie nadzwyczajne w stosunku do decyzji mającej za przedmiot cały majątek B., wyznaczyła granice tego postępowania w taki sposób, że rozstrzygnięcie mogło dotyczyć jedynie całego majątku, a nie jego części. Drugim ograniczeniem decydującym o granicy przedmiotowego postępowania są wskazane przesłanki wznowieniowe. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Jako przesłankę bowiem skarżąca podała takie okoliczności, które zasadnie zostały zakwalifikowane jako wypełniające dyspozycję art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Powołany art. 145 § 1 pkt 4 stanowi, że wznawia się postępowanie gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, natomiast art. 145 § 1 pkt 5 kpa dopuszcza taką możliwość, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Organ administracji w ocenie Sądu trafnie wywiódł, że wskazywana przez skarżącą wadliwość polegająca na tym, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2004r. nie miała miejsca (art. 145 §1 pkt4 kpa). Artykuł 10 § 1 kpa ustanawia ogólną zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz możliwości zgłaszania przez nią żądań i wniosków. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie. Zapewnia jej bowiem wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie normy prawa materialnego lub procesowego. Zatem poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności dokonywanych w toku postępowania. Jednym z przejawów zachowania tej zasady jest w szczególności doręczanie stronie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Jak przeanalizował Minister, skarżąca w całym toku postępowania administracyjnego brała aktywny udział, składała pisma procesowe, formułowała swoje stanowisko, zaskarżała wydane rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji nie można wywieść, że nie brała udziału w postępowaniu. Stwierdzenie takie stałoby w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych. Podnoszony we wniosku o wznowienie zarzut, że nie doręczono skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, wyjaśniony zresztą obszernie przez Ministra, także nie miał żadnego znaczenia na gruncie omawianej przesłanki wznowieniowej. Ewentualne naruszenie przepisu o obowiązku doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania, mogłoby zostać uznane co najwyżej jako uchybienie przepisom postępowania, nie mające znaczenia dla wyniku sprawy, nie zaś jako okoliczność świadcząca, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu. Druga z przeanalizowanych przesłanek wznowieniowych dotyczy istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że warunkiem wznowienia postępowania jest pojawienie się tylko takich dowodów, które są dla sprawy istotne, są one nowe, istniały w dniu wydania decyzji oraz nie były znane organowi administracyjnemu. Należy jednak przy tym zaznaczyć, że ujawnione istotne okoliczności i dowody muszą równocześnie być nowe, co oznacza, że zostały one po raz pierwszy zgłoszone przez stronę lub zostały odkryte przez organ administracyjny po wydaniu decyzji. Nie można zatem wznowić postępowania, gdy owe okoliczności lub dowody mające istotne znaczenie dla sprawy były znane organowi wcześniej, mielibyśmy wtedy bowiem do czynienia z odmienną oceną zgromadzonego materiału dowodowego po wydaniu decyzji, którą organ jest związany. Warunkiem wznowienia postępowania jest także fakt istnienia okoliczności faktycznych i dowodów w dniu wydania decyzji, która stała się decyzją ostateczną. Pojawienie się zatem nowych dowodów po wydaniu ostatecznej decyzji, może stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można natomiast w tej sprawie wznawiać postępowania (M. Szubiakowski (w:) M. Szubiakowski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne ogólne, podatkowe, egzekucyjne, s. 208, Warszawa 2003). W ocenie Sądu trafnie organ przyjął, że wskazywane przez stronę we wniosku o wznowienie przepisy prawa niemieckiego obowiązujące na terenie Pomorza nie mogą być uznane za nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi. Przede wszystkim niezastosowanie przez organ właściwych przepisów lub błędne zastosowanie danych przepisów w określonym stanie faktycznym nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania. Tego rodzaju uchybienia decyzji winny zostać naprawione w administracyjnym toku instancji w zwykłym postępowaniu, a dalej przez kontrolę sprawy przez Sąd administracyjny w drodze wniesienia skargi. W przypadku natomiast, gdyby jednak decyzja mimo kontroli przez sąd administracyjny - w niniejszym wypadku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2004r. została oceniona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zawierała wadliwości w zastosowaniu przepisów o charakterze rażącym, oczywistym, istnieje możliwość skontrolowania jej w innego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest postępowanie nieważnościowe (art. 156 §1 pkt 2 kpa). Skarżąca przywołując przepisy prawa niemieckiego wskazuje w istocie, że organy administracji poprzez wadliwą ich wykładnię w konsekwencji dokonały ich nieprawidłowego zastosowania. Tymczasem, co znalazło wyraz w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005r. organy zastosowały się do wykładni prawa dokonanej w poprzednim wyroku sądu administracyjnego tj. wyroku NSA z dnia 19 marca 2002r. W tym ostatnim orzeczeniu Sąd przeprowadził wywód, opierając się właśnie na wskazywanych przez skarżącą przepisach prawa niemieckiego, że nie została zniesiona współwłasność majątku B. przed wejściem w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co w konsekwencji powoduje, że obejmował on powierzchnię ok. 180 ha. Dalej należy stwierdzić, że przepis prawa nie może stanowić nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu. Co do zasady nie jest bowiem faktem, lecz normą prawa lub zbiorem takich norm. Nie może zostać także potraktowany jako dowód, gdyż nie służy ustaleniu stanu faktycznego, lecz ustalony już stan faktyczny zostaje przyporządkowany danemu przepisowi. Co do natomiast przywołanych przez skarżącą wyroków Sądu Najwyższego stanowią one jedynie jedną z możliwych wykładni przepisów zaproponowaną na potrzeby konkretnej sprawy i nie stanowią one dowodu. Nie oznacza to, że orzeczenie Sądu w pewnych sytuacjach nie może stanowić dowodu w sprawie. Ma jednak to miejsce wówczas gdy kształtuje ono stosunki prawne w danej sprawie, jak przykładowo postanowienie o zasiedzeniu nieruchomości, wyrok ustalający pewien stosunek prawny (art. 189 kpc). Przedłożone natomiast wyroki Sądu Najwyższego nie posiadają takiego waloru. W żaden sposób nie odnoszą się one do majątku B. w sposób, który miałby znaczenie dla ustalenia praw (uprawnień) właścicielskich i odrębności prawnej oraz faktycznej dwóch części tego majątku. Stwierdzić należy, że organ trafnie wywiódł, iż wskazywane we wniosku przesłanki wznowieniowe nie miały miejsca. Z tych względów należało odmówić uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z (...) maja 2004r. Skoro zaś zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.