I SA/Wa 324/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego R. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] orzekło o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] i stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...] orzekające o odmowie ustanowienia na rzecz M. i S. K. użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości [...] położonej przy [...] Rej. hip. [...] plac nr [...] z [...] Nr hip [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ale w związku z wywołaniem przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych, odstąpiło od stwierdzenia jego nieważności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku R. P., decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...] orzekającego o odmowie ustanowienia na rzecz M. i S. K. użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości [...] położonej przy [...] Rej. hip. [...] plac nr [...] z [...] Nr hip [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowane orzeczenie odpowiada prawu ponieważ wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości został złożony w organie po upływie 6 - miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Od powyższej decyzji R. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniesiono, że wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] sierpnia 1964 r. jako przyczyny odmowy przyznania prawa faktu przeznaczenia gruntu pod zabudowę wielokondygnacyjną oznacza, że to orzeczenie miało charakter merytoryczny, a organ dekretowy nie zajmował się kwestią złożenia wniosku po terminie. W piśmie uzupełniającym z marca 2006r. (data wpływu) skarżący zarzucił, że w uzasadnieniu przywołano w kontekście daty objęcia przedmiotowego gruntu przez gminę, rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 stycznia 1948 r. zamiast rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. uchylonego dnia 10 lutego 1948 r. Skarżący wskazał, że rozporządzenie z dnia 7 kwietnia 1946 r. nakazywało dla ważności objęcia gruntu powiadomienie byłego właściciela o objęciu, a co za tym idzie dokonanie starań o uczestnictwo byłego właściciela w całym procesie obejmowania gruntu. R. P. stwierdził, że takie powiadomienie nigdy nie miało miejsca, a zatem orzeczenie w oczywisty sposób narusza prawo. Skarżący zarzucił również, że Kolegium nie odniosło się do faktu braku dokonania publikacji ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin przedmiotowej nieruchomości w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, co stanowiło zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem warunek sine qua non objęcia gruntu prze gminę i rozpoczęcia biegu 6 - miesięcznego terminu na złożenie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. orzekło o uchyleniu swojej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. i stwierdziło, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w Mieście W. z dnia [...] sierpnia 1964 r., nr [...] orzekające o odmowie ustanowienia na rzecz M. i S. K. użytkowania wieczystego na gruncie nieruchomości [...] położonej przy [...] Rej. hip. [...] plac nr [...] z [...] Nr hip [...], zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, ale w związku z wywołaniem przez to orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych, odstąpiło od stwierdzenia jego nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zasługują w istotnej części na uwzględnienie. Kolegium zauważyło, że akta sprawy nie potwierdzają ponad wszelką wątpliwość, że objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu przez gminę odbyło się przy ścisłym spełnieniu wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 4 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), wydanym na podstawie art. 4 cytowanego dekretu, obowiązującego od dnia 21 maja 1946 r. do dnia 9 lutego 1948 r. Rozporządzenie to ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia Zarząd Miejski, jeżeli posiadał dane o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osoby jego prawa reprezentującej, obowiązany był przesłać zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie, przy czym osoby uczestniczące w oględzinach mogły wnieść zastrzeżenia do sporządzonego protokołu oględzin, o którym mowa w § 7 ust. 1 tego aktu (§ 7 ust. 2), jeżeli uważały, że zawarte w nim ustalenia naruszają ich prawa. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia grunt uważa się za objęty przez gminę w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie tego zarządu ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Spełnienie tych wymogów daje podstawę do uznania, że objęcie gruntu było skuteczne, co otwierało bieg terminu do złożenia wniosku dekretowego. W związku z powyższym skoro akta organu nie potwierdzają spełnienia wymagań nałożonych przywołanymi wyżej przepisami nie można uznać faktu złożenia wniosku z uchybieniem 6 - miesięcznego terminu jako należycie udowodnionego. Zdaniem Kolegium, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie ma też okoliczność, że w kwestionowanym orzeczeniu administracyjnym nie zarzucono uchybienia terminu, lecz wydano merytoryczną decyzję przywołując w jej uzasadnieniu ocenę spełniania przesłanki mającej źródło w art. 7 ust. 2 dekretu tj., pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. W ocenie Kolegium, w tym kontekście budzi istotne wątpliwości możliwość rozszerzenia zakresu postępowania nadzorczego o ocenę kwestii terminowości wniosku, przy uwzględnieniu wcześniejszych argumentów. Kolegium zauważyło, że przedmiotem rozważań w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, może być jedynie ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 KPA, Stąd też organ rozpoznający sprawę musi ograniczyć się jedynie do zbadania prawidłowości przedmiotowej decyzji w kontekście cytowanego przepisu w zestawieniu z odnośnym obowiązującym w tym zakresie przepisem prawa materialnego. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy gmina ma obowiązek uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego), Z przepisu tego wynikał obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Organ administracji, aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musiał udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Tymczasem jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego i nie udowodnił sprzeczności pomiędzy korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a przeznaczeniem gruntu zgodnie z obowiązującym w dniu wydania orzeczenia planem zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Przepis art. 7 ust. 2 dekretu nie dawał bowiem organowi administracji możliwości swobodnej oceny zawartych w nim przesłanek, ani też działania w ramach uznania administracyjnego Wydanie decyzji odmownej było możliwe wyłącznie w wypadku, gdy z uchwalonego zgodnie z prawem i obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego wprost wynikała niemożność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w niniejszej sprawie organ nie przeprowadził koniecznego postępowania i nie uzasadnił w sposób wystarczający i precyzyjny wydanego orzeczenia. Jak wynika z dokonanych ustaleń w dacie wydawania kwestionowanej decyzji obowiązywał Plan Zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961r., który obejmował przedmiotową nieruchomość. Zgodnie z tym planem przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną. Tym samym bezspornym jest, iż wydając zakwestionowane orzeczenia organ rażąco naruszył art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Okoliczność ta, tym samym, stanowi oczywistą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia. W związku ze sprzedażą przedmiotowej nieruchomości w częściach (lokale mieszkalne) osobom trzecim Kolegium orzekło, że zaskarżona decyzja została wydana rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 KPA, ale w związku z wywołaniem przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, organ odstąpił od stwierdzenia jej nieważności. Grunt pochodzący z dawnej nieruchomości został bowiem zagospodarowany i rozdysponowany w sposób, który można ocenić z punktu widzenia organów administracji jako trwały (nawet, jeśli dokonano tego w sposób niezgodny z prawem, z pominięciem uprawnień dawnych właścicieli). Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. R. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej odstąpienia od stwierdzenia nieważności orzeczenia w związku z wywołaniem przez kwestionowane orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj., art. 156 § 2 w związku z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W uzasadnieniu podniósł, że art. 156 § 1 KPA wskazuje katalog przesłanek zobowiązujących organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Art. 156 § 1 ust. 2 KPA wskazuje jako przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Art. 156 § 2 KPA wskazuje przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, tj. upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednakże przesłanki negatywne zawarte w tym artykule dotyczą jedynie sytuacji gdy podstawą postępowania są przesłanki zawarte w art. 156 § 1 pkt 1,3,4, i 7. Tym samym w kontekście stwierdzenia przez Kolegium wydania przez Prezydium Rady Narodowej w mieście W. orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1964 r. z rażącym naruszeniem prawa podniesienie jako podstawy odstąpienia od stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia wywołania przez kwestionowane orzeczenie nieodwracalnych skutków prawnych było całkowicie bezprawne. Organ był bowiem zobowiązany bezwzględnie obowiązującymi normami prawa do stwierdzenia nieważności tegoż orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie wskazało, że interpretacja przepisu art. 156 § 2 KPA zaprezentowana przez pełnomocnika wnioskodawcy pozostaje w oczywistej sprzeczności z poglądami doktryny i utrwalonym orzecznictwem sądowym i administracyjnym odnośnie wykładni i stosowania tego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowane w sprawie decyzje są ważne, w świetle przesłanek z art. 156 § 1 KPA. Rozpatrując sprawę w kontekście tak określonego charakteru kontroli Sąd w oparciu o akta sprawy stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy [...] Rej. hip. [...] plac nr [...] Nr hip [...] jak i postępowanie odwoławcze prowadzone były w stosunku do osób nieżyjących (właścicieli lokali nr: [...] i użytkowników wieczystych odpowiadającej lokalom części działki nr [...] - informacja z ewidencji gruntów, akty notarialne i decyzje). Decyzje kończące te postępowania zostały natomiast skierowane do osób zmarłych – decyzja Kolegium z dnia [...] lutego 2006 r. do: T. D. zmarłego w dniu 7 maja 1992 r. (skrócony odpis aktu zgonu z dnia 15 września 2006 r.), Z. M. zmarłego w dniu 19 października 2005 r. (skrócony odpis aktu zgonu z dnia 5 września 2006 r.), M. M. zmarłego w dniu 16 grudnia 1988 r. (skrócony odpis aktu zgonu z dnia 2 kwietnia 2007 r.), Z. Z. – K. zmarłej w dniu 9 października 2001 r. (skrócony odpis aktu zgonu z dnia 2 kwietnia 2007 r.), a decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2006 r., prócz osób wyżej wymienionych, dodatkowo do D. P. zmarłej w dniu 24 lutego 2006 r. (skrócony odpis aktu zgonu z dnia 15 września 2006 r.). Tymczasem stronami postępowania nadzorczego winni być żyjący w dacie wydania decyzji nadzorczych właściciele lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym na gruncie dekretowym (por. np. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 264/08, niepubl.). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje utrwalony pogląd, że skutkiem traktowania przez organy administracji publicznej osób zmarłych jako stron w rozumieniu art. 28 KPA., a więc osób mających zdolność prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 8 § 1 KC w zw. z art. 30 § 1 KPA), jest uznanie decyzji za wydanych rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA). Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (por. np. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06, niepubl.). Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela. Taki stan rzeczy obligował Sąd do stwierdzenia nieważności kwestionowanych w sprawie decyzji, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 KPA, skoro w sprawie nie występują przeszkody, o których mowa w art. 156 § 2 KPA. Wobec tego, że wycofanie z obrotu prawnego kwestionowanych w sprawie decyzji Kolegium nastąpiło z powodu obciążającej je wady nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) Sąd nie oceniał zgodności z prawem zajętego przez organ nadzoru merytorycznego stanowiska i nie badał wystąpienia w sprawie innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).