II SA/Ke 399/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 września 2008r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeprowadzeniu w dniu 2.06.2008r. czynności kontrolnych w sprawie pisma M. C. zatytułowanego "odwołanie od decyzji Kierownika Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] znak: [...] w sprawie dotyczącej sposobu rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że w piśmie z dnia 27.03.2008r. zatytułowanym "odwołanie" M. C. wskazała, iż odwołuje się od "decyzji" wydanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie z dnia [...] Znak: [...] i wniosła o jej uchylenie i wydanie orzeczenia, co do istoty sprawy. Podniosła, że mimo braku określenia rodzaju aktu administracyjnego w w/w piśmie, to akt ten powinien być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem akt skierowany na zewnątrz aparatu administracyjnego, wskazuje rozstrzygnięcie, oznaczenie organu, a także podpis upoważnionego pracownika organu. Pismo MOPR zawiera, w jej ocenie, rozstrzygnięcie władcze, indywidualnie skonkretyzowane, gdyż odmawia przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. W związku z powyższym uważa, że wniesienie w tej sprawie odwołania jest dopuszczalne. Podnosi, iż pismo jest wadliwie uzasadnione poprzez błędne zastosowanie, bądź brak zastosowania niektórych przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych. Wskazuje również, iż decyzja, będąca przedmiotem odwołania, nie zawiera pouczenia o prawie do odwołania, co jest wymagane art. 107 § 1 k.p.a. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że środek odwoławczy w postaci odwołania można wnieść od decyzji wydanej w pierwszej instancji. M. C. wniosła odwołanie od pisma Kierownika Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie informującego, iż jej wniosek o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym został rozpatrzony negatywnie ze względu na to, iż korzystała z tej formy wsparcia w 2007r., a także z uwagi na ograniczone środki finansowe. W dalszej części uzasadnienia organ podkreślił, że żaden z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm. ) jak też ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123, poz.776 ze zm.), bądź też rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz.1694) nie stanowi, że w sprawach dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym wydaje się decyzje administracyjne. Stosownie do art. 10e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie, jeżeli spełnia określone kryteria dochodowe. Delegowany przepisami art. 10d ust. 8 tej ustawy, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił w drodze rozporządzenia m.in. tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie. W myśl § 6 ust. 14 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie turnusów rehabilitacyjnych, centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Z przepisów § 6 ust. 15 wynika natomiast, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości, 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania, 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna, 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. W świetle powyższego, pismo Kierownika Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż żaden z przepisów prawa materialnego nie stanowi, że w sprawach dotyczących przyznania bądź odmowy przyznania dofinansowania turnusu rehabilitacyjnego wydaje się decyzje administracyjne. Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji tylko wówczas, gdy przepisy prawa na to zezwalają, tj. stanowią, iż organ w danej sprawie wydaje decyzję administracyjną. Natomiast decyzja wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji nie przewidują przepisy prawa, podlega stwierdzeniu nieważności, jako decyzja wydana bez podstawy prawnej. Organ podniósł nadto, że ustawodawca przesądził, iż w przypadku dofinansowania uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym organ właściwy udziela wyłącznie informacji na temat sposobu rozpatrzenia wniosku i nie wskazał, ani organu, do którego wnioskodawca mógłby zaskarżyć otrzymaną informację, ani też nie określił trybu, w którym ta informacja mogłaby zostać ewentualnie zaskarżona. Tym samym od przedmiotowego pisma, będącego w rozumieniu wyżej cytowanego rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych informacją, nie przysługuje stronie prawo wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec powyższego wniesione przez M. C. odwołanie należało uznać za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła M. C. zarzucając obrazę prawa proceduralnego, tj. naruszenia art. 132 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w z dnia [...]. W jej uzasadnieniu wskazała, że decyzja MOPR rozstrzygała w sposób władczy o jej uprawnieniach tj. podmiotu znajdującego się poza aparatem administracyjnym, w konkretnej i indywidualnie oznaczonej sprawie. Zawierała bowiem w swej treści oznaczenie organu wydającego akt administracyjny, adresata aktu administracyjnego, podpis i wskazanie funkcji pracownika organu, datę wydania oraz treść rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie zawierało również uzasadnienie faktyczne i prawne. Zatem, w ocenie skarżącej, decyzja zawierała wszystkie, poza pouczeniem o prawie wniesienia odwołania, wymagane przez art. 107 § 1 k.p.a. elementy. Autorka skargi podniosła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją administracyjną, od której stronie przysługiwało odwołanie. Fakt, iż przedmiotowy akt administracyjny był decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. wynikał z treści aktu administracyjnego, a nie jego tytułu czy formy. Skarżąca zauważa, że w świetle orzecznictwa NSA nawet uchybienie pewnym wymogom art.107 k.p.a. nie zmienia faktu, iż dany akt administracyjny jest decyzją administracyjną. W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, zasadne było złożenie odwołania. Skarżąca podkreśla również, że decyzja została wydana z zachowaniem norm dotyczących właściwości i kompetencji organów. Przepisy prawa materialnego pozwalające na wydawanie decyzji nie odnoszą się do formy aktu administracyjnego, a jedynie do właściwości rzeczowej i kompetencji organu. Przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych winny zawierać stosowne normy wskazujące, czy dany organ jest właściwy w sprawie i czy może podejmować w danej sprawie władcze działania. Zgodnie z § 5 ust. 8 w zw. § 1 pkt 4 tego rozporządzenia, MOPR był właściwy w sprawie i posiadał kompetencje do rozstrzygania w przedmiocie przyznawania dofinansowania do turnusów rehabilitacyjnych. Formę zaś aktu administracyjnego wyznaczają nie przepisy prawa materialnego, a przepisy proceduralne-konkretnie art. 104 § 1 k.p.a. Natomiast § 2 wskazuje, iż decyzja administracyjna załatwia sprawę, co do istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Podkreśliła, iż w wypadkach spornych, kiedy nie ma pewności, czy dany akt administracyjny jest decyzją, należy przyjąć domniemanie działania w formie decyzji, m. in. z tego względu, że zwiększa to sferę ochrony prawnej przyznanej obywatelom. Pogląd taki jest zgodny z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą dwuinstancyjności postępowania. Możliwość odwołania od orzeczenia wydaje się nadto jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego. Zasadą jest kończenie postępowania decyzją administracyjną. Z obowiązujących przepisów k.p.a. wynika, iż postępowanie administracyjne winno zostać zakończone decyzją, chyba że zajdą przewidziane w k.p.a. wyjątki. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie żadne wyjątki od wskazanej zasady nie zaszły. Wobec tego wydany przez MOPR akt administracyjny był decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., a zatem przysługiwało od niego odwołanie. Przyjęcie natomiast stanowiska SKO i stwierdzenie, że organ nie wydał decyzji w związku z czym odwołanie nie było dopuszczalne, byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniosło o jej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 cyt. ustawy p.p.s.a. decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy p.p.s.a.). Zasadniczy spór pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123, poz.776 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz.1694) następuje w formie decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż rozpatrzenie przedmiotowego wniosku nie następuje w formie decyzji administracyjnej, jak również, że wydany przez organ administracji publicznej akt w postaci pisma informującego o sposobie załatwienia wniosku o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym nie jest decyzją administracyjną, w związku z czym wniesienie "odwołania" od tego typu pisma winno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania ( art. 134 k.p.a.) z przyczyn przedmiotowych. Strona skarżąca uważa, że rozstrzygnięcie organów w zakresie wniosku o dofinansowanie do turnusu rehabilitacyjnego przybiera formę decyzji administracyjnych, bowiem organy działają na podstawie przepisów k.p.a. Zgodzić się należy ze skarżącą, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. "Przez pojęcie «decyzji administracyjnej» należy rozumieć każdy, wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 19). Dla ustalenia jednak, czy w konkretnej sprawie właściwy organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest zbadanie czy taka forma rozstrzygnięcia znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, na podstawie których jest załatwiana. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzające podstawy prawne dla organów administracyjnych do władczego kształtowania indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze - takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). W związku z tym należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwiania sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Sformułowanie zawarte w art. 104 k.p.a., że "załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji", odnosi się zatem tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie ( por. wyroku NSA z dnia 17.12.1985 r. , III SA 988/85, NSA z 1985, nr 2, poz. 38). Wymaga wskazania, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że środek odwoławczy w postaci odwołania można wnieść od decyzji wydanej w pierwszej instancji. M. C. natomiast wniosła "odwołanie" od pisma Kierownika Działu Adaptacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie informującego, iż wniosek o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym został rozpatrzony negatywnie ze względu na to, iż korzystała z tej formy wsparcia w 2007r., a także z uwagi na ograniczone środki finansowe . Trafne jest stanowisko organu, iż żaden z przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm. ), ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych ( Dz. U. Nr 123, poz.776 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 230, poz. 1694) nie stanowi, że w sprawach dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym, wydaje się decyzje administracyjne. Stosownie do art. 10e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, osoba niepełnosprawna może ubiegać się o dofinansowanie ze środków Funduszu uczestnictwa w turnusie, jeżeli spełnia określone kryteria dochodowe. W oparciu o delegację art. 10d ust. 8 cytowanej ustawy, Minister Pracy i Polityki Społecznej określił w drodze rozporządzenia m.in. tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie. Stosownie do § 5 ust. 14 w/w rozporządzenia centrum pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie, powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia. Z przepisu § 5 ust. 15 rozporządzenia, wynika natomiast, że informacja o sposobie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie zawiera odpowiednio: 1) imię i nazwisko, adres i numer PESEL albo numer dokumentu tożsamości, 2) informację o wysokości przyznanego dofinansowania, 3) informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna, 4) uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Wskazane przepisy determinują zatem tryb i formę rozpatrywania wniosków o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym. Takie brzmienie w/w przepisów oznacza więc, że właściwy organ udziela wyłącznie informacji co do sposobu rozpatrzenia wniosku. Żaden z przepisów w/w ustawy oraz cyt. rozporządzenia nie przewiduje wydania decyzji w tego typu sprawach. Tym samym od przedmiotowego pisma, będącego w rozumieniu wyżej cytowanego rozporządzenia informacją, nie przysługiwało stronie prawo wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania. Mając na uwadze, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.