II SA/Sz 418/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi M. B. i D. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych oddala skargę Postanowieniem Nr (...) z dnia (...) Starosta po rozpoznaniu wniosku J B odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych zlokalizowanych w budynku mieszkalnym przy ul. (...), gm. P. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji powołał się na materiał dotyczący budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce (...) przy ul. (...) w P, z którego wynika, iż przedmiotowy budynek pozostaje domem mieszkalnym jednorodzinnym, z jednym lokalem mieszkalnym. Co wynika z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia (...) o pozwoleniu na użytkowanie ww. budynku wraz z dołączonym do niej opisem technicznym budynku, sporządzonym 20 grudnia 1996r. Wydanie zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku nie miałoby pokrycia w stanie faktycznym i formalnoprawnym wybudowanego i dopuszczonego do użytku budynku. Na w/w postanowienie zażalenie wniosła J B, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i bezzwłoczne wydanie przez Starostę Powiatowego zaświadczeń o samodzielności trzech lokali mieszkalnych. Polemizując z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, odwołująca się wskazała, iż przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z wydanymi pozwoleniami i projektem budowlanym oraz przyjęty użytkowania bez uwag decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego. Układ przestrzenno-funkcyjny pomieszczeń, pozwala na wyodrębnienie w nim trzech niezależnych lokali mieszkalnych. Postanowieniem z dnia (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1944r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) samodzielne lokale można wyodrębnić w budynku - obiekcie budowlanym trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadającym fundamenty i dach. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W świetle wyżej przytoczonych przepisów, przedmiotowy budynek spełnia kryteria budynku, w którym można wyodrębnić samodzielne lokale mieszkalne. Jednakże mimo niewłaściwego uzasadnienia postanowienia przez organ I instancji przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, nie pozwalają na pozytywne załatwienie wniosku strony. Z dokumentacji techniczno-budowlanej wynika bowiem, że obiekt budowlany posadowiony w P przy ul. (...) jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Zgodnie z art. 3 pkt 2a) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjne samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika z akt sprawy skarżąca zwróciła się z wnioskiem o wydzielenie w przedmiotowym budynku trzech samodzielnych lokali mieszkalnych. Jakkolwiek wskazane przez skarżącą lokale spełniają kryteria samodzielnych lokali mieszkalnych, to z uwagi na treść wyżej przytoczonego przepisu nie ma możliwości wydzielenia w budynku jednorodzinnym więcej niż dwóch tego typu lokali. Ponieważ właściwy do załatwienia wniosku organ nie mógł spełnić żądania ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w odrębnym przepisie, należało na podstawie art. 219 Kpa odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżących współwłaścicieli budynku, tj. M B i D B wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź stwierdzenie jego nieważności, zarzucając mu: - naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego i oparcie rozstrzygnięcia na nowej definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy z wykładni przepisu art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw wynika, iż do przedmiotowego stanu faktycznego powinny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, m.in. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym przez zabudowę jednorodzinną - rozumiano budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolnostojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków, - naruszenie art. 217 § 1 i 2 Kpa. w zw. z art. 219 Kpa. poprzez odmowę urzędowego poświadczenia faktu lub stanu prawnego zgodnego z rzeczywistością i nieuzasadnioną merytoryczną ocenę pozwoleń na budowę, dokumentów z przekazania do używania przedmiotowego budynku i na tej podstawie odmówienie skarżącym zaświadczenia o samodzielności trzech lokali mieszkalnych, - naruszenie art. 8 Kpa. i art. 11 Kpa. poprzez wykorzystanie przez organ I instancji zamieszczonych w biurze obrotu nieruchomościami ogłoszeń sprzedaży budynku i wywodzenie na tej podstawie rzekomej świadomości skarżącej o niezgodności pomiędzy stanem formalno-prawnym, a żądaniami stawianymi we wniosku, a nadto nieuzasadnione przewlekanie sprawy, - naruszenie interesu prawnego skarżących poprzez przyjęcie w dwóch postanowieniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmiennych stanowisk i argumentów, argumentów zwłaszcza poprzez stwierdzenie, iż przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w niniejszej sprawie nie pozwalają na pozytywne załatwienie wniosku strony, podczas gdy zgodnie z projektami budowlanymi oraz pozwoleniami skarżący wybudowali dom wielopokoleniowy, by w nim zorganizować centrum życiowe, przy jednoczesnej odrębnej własności lokali posadowionych w tym budynku. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących podniósł m.in., iż treścią wniosku o wydanie zaświadczenia było potwierdzenie samodzielności wybudowanych lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, co jest faktem, znanym organom, na podstawie opinii inż. A S z marca 2007 r., w której biegły stwierdził, że przedmiotowe lokale spełniają warunki lokali samodzielnych, a nie wydzielenie w przedmiotowym budynku trzech lokali i ocena czy takie wydzielenie, z punktu widzenia norm prawa, jest możliwe. Organ powinien był zatem stwierdzić czy już wybudowane i oddane do użytku lokale są lokalami samodzielnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, czy też nie są. Wydanie zaświadczenia o spełnieniu wymagań samodzielności lokalu mieszkalnego może nastąpić po dopuszczeniu do użytkowania budynku; w którym lokal ten jest usytuowany. Lokal samodzielny to lokal: - spełniający odpowiednie wymagania budowlano - techniczne, - z którego można korzystać bez konieczności korzystania z innego samodzielnego lokalu, - uzyskał zgodę na użytkowanie, Przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym oraz przepisami prawa. W chwili wybudowania budynek mieszkalny jednorodzinny składał się z czterech kondygnacji w tym parter, piętro i poddasze z lokalami mieszkalnymi, posiadającymi odrębne instalacje c.o. zasilanymi odrębnymi kotłami gazowymi, a oprócz pomieszczeń mieszkalnych na każdej z tych kondygnacji znajduje się kuchnia i łazienka. Klatka schodowa umożliwia niezależny dostęp do każdej z kondygnacji oraz znajdującego się tam lokalu mieszkalnego. W tym stanie budynek został w 1997 r. oddany do użytku. Z projektu budowlanego wynikało, iż budynek ten miał stanowić budynek mieszkalny jednorodzinny - wielopokoleniowy w rozumieniu natenczas obowiązujących przepisów. Na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, jak i zgody na użytkowanie budynku nie było konieczności dodatkowego stwierdzenie czy wybudowane na tych kondygnacjach pomieszczenia mieszkalne są lokalami samodzielnymi. Co więcej na etapie projektowania, budowy i oddania do użytku przedmiotowe lokale miały spełniać m.in. parametry określone w warunkach technicznych jakim powinien odpowiadać budynek i jego usytuowanie. Z chwilą uzyskania pozwolenia na użytkowanie oczywistym było, że poszczególne mieszkania są wyodrębnione w budynku na poszczególnych kondygnacjach i że były zaprojektowane i budowane zgodnie z przepisami, jak i spełniają wymagania techniczno - budowlane. Niezrozumiałym jest podjęcie przez organy postępowania merytorycznej oceny dokumentów budowlanych, pozwolenia na użytkowanie i wywodzenie na tej podstawie wniosków o niemożliwości wydania stosownego zaświadczenia. Skarżący podnosi też, iż w dacie wydania pozwoleń na budowę i rozbudowę budynku, którymi integralnymi załącznikami były projekty budowlane, obowiązywała legalna definicja budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki przez budynki mieszkalne rozumiano budynki przeznaczone do celów mieszkalnych: wielorodzinne, jednorodzinne i związane z gospodarstwami rolnymi. Rozporządzenie obowiązywało do 31 marca 1995 r. i nie definiowało pojęcia budynek mieszkalny jednorodzinny. W dacie wydania decyzji o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynków (decyzja Kierownika Urzędu. Rejonowego z dnia (...).) obowiązywało Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w którym wprowadzono definicję budynku mieszkalnego. Zgodnie z § 3 pkt. 2 przez budynek mieszkalny - rozumiano budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Z kolei § 3 pkt 4 Rozporządzenia konstytuowało definicję zabudowy jednorodzinnej - budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Na dzień wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę jak i zgody na użytkowanie przedmiotowego budynku nie obowiązywał art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania do obiektów wniesionych i oddanych do użytku przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.). Poza tym wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych nie jest wnioskiem o wydzielenie w przedmiotowym budynku trzech samodzielnych lokali mieszkalnych, gdyż te lokale w budynku są już wydzielone, zgodnie z projektem budowlanym, pozwoleniem na budowę, także zgodą na użytkowanie i ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa, które nie ograniczały ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym do dwóch lokali mieszkalnych. Skarżący podnosi również, iż wcześniejsze orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2007r. jednoznacznie wskazało organowi I instancji kierunek przyszłego orzekania, po uprzednim ustaleniu czy w przedmiotowym budynku nie została dokonana bez zgody organu dobudowa lub przebudowa, a także czy w takim stanie technicznym budynek został oddany do użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w trakcie kontroli (na wniosek organu w trakcie ponownego rozpoznania sprawy) nie dopatrzył się samowolnego użytkowania pomieszczeń, a nadto ustalił, że konfrontacja dokumentów archiwalnych (projekty budowlane) oraz decyzje o pozwoleniu na budowę, jak i rzeczywisty stan budynku, pozwalają na stwierdzenie, iż budynek funkcjonuje w stanie niezmienionym od czasu jego przyjęcia do użytku. Pomimo tych ustaleń faktycznych Starosta, po ponownym rozpoznaniu sprawy, ponownie odmówił wydania zaświadczenia, wychodząc poza wskazania i wytyczne organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zapominając o poprzednim uzasadnieniu swego postanowienia z dnia 31 sierpnia 2007 r. i powołując się na nową definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stwierdziło, iż w przedmiotowym budynku nie ma możliwości wydzielenia więcej niż dwóch lokali samodzielnych. W przekonaniu skarżących taka argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracyjny w tym postępowaniu nie miał bowiem stwierdzić, czy w przedmiotowym budynku można czy też nie wydzielić więcej niż dwa lokale samodzielne, tylko czy znajdujące się w tym budynku lokale stanowią lokale samodzielne w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali. Skarżący podkreślili też, iż w toku postępowania administracyjnego organ I instancji dopuścił się naruszenia zasad określonych w art. 8 Kpa. i art. 12 Kpa. Ocena złożonych przez nich ofert sprzedaży nieruchomości nie miała bowiem związku z przedmiotową sprawą. Ponadto czynienie na tej podstawie insynuacji o rzekomej wiedzy wnioskodawczyni co do niezgodności pomiędzy stanem formalno-prawnym nieruchomości a żądaniami stawianymi we wniosku pozwala uznać, iż organ I instancji wykroczył poza ustawowe granice rozpoznania sprawy i niepotrzebnie porusza kwestie, które nie zmierzają ani do wyjaśnienia stanu faktycznego ani nie pogłębiają zaufania obywateli do administracji. Odpowiadając na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwość przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uchyla zaskarżony akt jedynie w przypadku naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) mających wpływ na wynik sprawy. Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do uznania, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 218 § 1 Kpa – w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa, tj. gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać takie zaświadczenie na podstawie danych wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie w tej kwestii ma charakter uproszczony. Organ przeprowadza tylko niezbędne postępowanie wyjaśniające, polegające na badaniu zgodności żądanej treści zaświadczenia z posiadanymi w rejestrach lub ewidencji danymi. Uproszczony charakter postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń sprawia, ze nie można w tym postępowaniu stosować uregulowanej w art. 75 Kpa zasady dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i ustalać treść zaświadczenia w oparciu o inne dowody np. w oparciu o oględziny. Konieczne postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa nie może bowiem zastępować danych wynikających z prowadzonych przez dany organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a wydane przez organ zaświadczenie nie może pozostawać w sprzeczności (niezgodności) z tymi danymi. Jeśli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się posiadaniu organu – organ winien w trybie art. 219 Kpa odmówić wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jeżeli treść ta nie znajduje potwierdzenia w posiadanych przez organ danych. W wyroku z dnia 21 stycznia 1997r. sygn. SA/Ł 3105/95 NSA wyjaśnił, iż użyte w art. 218 § 1 Kpa określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu" nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 Kpa może zatem odnosić się do jedynie faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania w tym postępowaniu zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności. Wydając określony akt administracyjny, w tym też zaświadczenie o potwierdzeniu stanu prawnego, o którym mowa w art. 217 i 218 Kpa organ administracyjny musi się opierać na obowiązującym w dacie wydania tego aktu stanie prawnym. Pojęcia "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" oraz "samodzielnego lokalu mieszkalnego" mają określoną treść normatywną, wynikającą z właściwych regulacji prawnych, wskazanych w treści zaskarżonego postanowienia. Słusznie zatem organ uznał, iż nie można wydać zaświadczenia o istnieniu trzech samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku posiadającym status budynku jednorodzinnego. Podnoszone w skardze okoliczności, iż w dacie budowy przedmiotowego budynku nie obowiązywała obecna definicja domu jednorodzinnego zawarta w art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) jest bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Istotne jest, iż w ewidencji i posiadanej przez organ administracji budowlanej dokumentacji budynek przy ul. (...) w P figuruje jako budynek jednorodzinny. Zauważyć też należy, że przytaczana przez skarżących treść § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie odnosi się do zabudowy jednorodzinnej a nie do budynku jednorodzinnego. § 3 pkt 2 zawierał natomiast definicje budynku mieszkalnego. Ówczesne przepisy nie przewidywały większej liczby samodzielnych lokali mieszkalnych w domu jednorodzinnym, stąd nie definiowały tego pojęcia. Bezzasadny jest tez argument, iż zaskarżone postanowienie stoi w sprzeczności z wcześniejszym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2007 r. Wyrażony w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej pogląd organu wyższej instancji nie ma mocy wiążącej. W świetle obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia art. 3 art. 2a Prawa budowlanego budynek, w którym istnieją trzy samodzielne lokale mieszkalne nie jest budynkiem jednorodzinnym, lecz wielorodzinnym. Zatem bez zgodnej z prawem zmiany kwalifikacji budynku, z czym wiąże się określona w art. 71 Prawa budowlanego zmiana sposobu jego użytkowania, organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawców treści. Rzeczą mających interes prawny jest doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym budynku. Kwestia ta nie może zostać uregulowana w drodze wydania zaświadczenia w trybie art. 217-218 Kpa. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, wobec czego skarga, jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.