II OSK 1140/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Paweł Miładowski Protokolant Wiesława Koślińska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1793/08 w sprawie ze skargi W.J.L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego W.J.L. kwotę 370,- (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.J.L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W.J.L. w dniu 1 marca 2007 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej motywując go zamiarem zamieszkiwania wraz z żoną i córką, które są obywatelkami polskimi oraz zamiarem prowadzenia w przyszłości w Polsce działalności gospodarczej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewoda Małopolski odmówił skarżącemu przeglądania dokumentów objętych ochroną tajemnicy służbowej, którym została nadana klauzula ,,zastrzeżone". Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Wojewoda Małopolski odmówił udzielenia skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony oraz określił termin opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 7 dni od daty doręczenia decyzji, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ wskazał, że pobyt W.J.L. na terytorium Polski stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, co wyczerpuje przesłankę z art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r., Nr 234, poz. 1694 ze zm.). Jednocześnie, na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odstąpił od uzasadnienia decyzji w części, stwierdzając, że wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że obecność skarżącego na terytorium Polski stanowić będzie zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców odstąpił od uzasadnienia rozstrzygnięcia w części, z uwagi na treść dokumentów oznaczonych klauzulą ,,zastrzeżone" i ,,poufne". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podzielił stanowisko organów obu instancji, iż udzielenie skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Sąd przyjął, iż skarżący z dniem [...] października 1986 r. (data uzyskania zgody właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa), przestał być obywatelem polskim, a zatem mają do niego zastosowanie przepisy ustawy o cudzoziemcach. Ponadto występując o zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony skarżący określił się jako obywatel U., nie mając żadnych wątpliwości co do tego, że nie posiada obywatelstwa polskiego. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji w przedmiocie udzielenia wnioskowanego zezwolenia do akt wpłynęły dokumenty zawierające informację niejawne oznaczone klauzulą ,,zastrzeżone". Na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. Sąd zapoznał się ze stanowiskiem A. zawartym w jej dokumentach, zawierających informacje niejawne w rozumieniu ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 1999r. Nr 11, poz.95 ze zm.), poddając analizie ich treść oraz zakres ochrony interesu wagi państwowej. Z dokumentów tych wynika, iż ze względu na bezpieczeństwo Rzeczypospolitej Polskiej, stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, należy odmówić skarżącemu zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. W myśl art. 8 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, wojewoda, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców mogą odstąpić od uzasadnienia w całości lub w części, decyzji lub postanowienia wydanych na podstawie ustawy, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ograniczona treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego z dnia [...] marca 2008 r. wynika z przesłanek, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji nie może bowiem spowodować ujawnienia informacji niejawnych, co determinuje jego formalny charakter. W ocenie Sądu, przeprowadzając postępowania w niniejszej sprawie, organy administracji nie naruszyły podstawowych zasad zawartych w K.p.a., to jest: zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa, czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady przekonywania. Zgodnie z przepisami art. 61 ust.1 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, można otrzymać informację, chyba, że dana informacja została utajniona na mocy ustawy (art. 61 ust.3 i art. 31 ust.3 Konstytucji) ze względu na ochronę wartości wskazanych w Konstytucji. Niebadanie przez organy obu instancji przesłanek z art. 53 ustawy o cudzoziemcach (małżeństwo z obywatelką polską, posiadanie z nią kilkuletniego dziecka, fakt częstych przyjazdów do RP, fakt urodzenia się skarżącego w Z.) spowodowane jest wystąpieniem w stosunku do cudzoziemca przesłanki z art. 57 ust.1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach, co uniemożliwia badania wskazanych wyżej okoliczności. Nie został też naruszony art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (dalej: Konwencja), gwarantujący ochronę i opiekę rodzinie, a także zakazujący nieuzasadnionych ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne, dopuszczalna jest bowiem ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z uwagi na bezpieczeństwo państwowe. Organy słusznie uznały, iż zamieszkanie na terytorium RP skarżącego stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, które jest dobrem najwyższym i mającym pierwszeństwo przed innymi, związanymi z życiem osobistym przesłankami. W skardze kasacyjnej od tego wyroku skarżący zarzucił naruszenie art. 125 § 1 pkt 1 oraz art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49 ze zm.), art. 18 Konstytucji RP, art. 8 Konwencji oraz art. 57 ust.1 pkt 5 ustawy o cudzoziemcach. Skarżący podniósł, że przede wszystkim nie utracił obywatelstwa polskiego, co oznacza, że nie mają w jego sprawie zastosowania przepisy ustawy o cudzoziemcach. Obecnie toczy się postępowania przed Wojewodą Małopolskim o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego, co stanowi podstawę zawieszenie postępowania przed sądem administracyjnym w tej sprawie. Ponadto strona została pozbawiona dostępu do informacji będącej podstawą negatywnej decyzji organów. Istotne znaczenie ma także to, że zaskarżona decyzja niszczy życie rodzinne skarżącego, którego żona i dziecko są obywatelami polskimi. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach może mieć zastosowanie tylko do cudzoziemców. Ustawa ta określa zasady i warunki wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przejazdu przez to terytorium, pobytu na nim i wyjazdu cudzoziemców z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tryb postępowania oraz organy właściwe w tych sprawach (art. 1 ustawy o cudzoziemcach). Stosownie do art. 2 ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemcem jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Artykuł ten wyznacza zakres podmiotowy ustawy. Jedynym kryterium jest brak obywatelstwa polskiego. Nie ma przy tym znaczenia, czy dana osoba posiada także inne obywatelstwo. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.) osoba posiadająca obywatelstwo polskie traktowana powinna być zawsze jako obywatel polski, choćby posiadała inne obywatelstwo. Oznacza to, że przepisów ustawy o cudzoziemcach nie stosuje się do obywateli polskich. Skoro skarżący po wniesieniu skargi podniósł, że jest obywatelem polski i w dniu 10 lutego 2009 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, to Sąd nie może w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony samodzielnie rozstrzygać kwestii, które są objęte postępowaniem administracyjnym w przedmiocie stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Stosownie do art. 125 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Rozstrzygniecie sprawy sądowoadministracyjnej zależy od wyniku innego postępowania, w tym administracyjnego, jeżeli rozstrzygnięcie, które zapadnie w tym drugim postępowaniu, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem pierwszego postępowania. Z treści tego przepisu wynika, że celowość zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego pozostawiona została ocenie i uznaniu sądu administracyjnego. Jednakże uznanie sądu nie może być dowolne i wykraczać poza ustawowe ramy zakreślone ustawą. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie mógł oceniać podnoszonych przez skarżącego okoliczności, które jego zdaniem mają potwierdzać, że posiadanie obywatelstwo polskie. Do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego Sąd powinien zawiesić postępowanie stosownie do art. 125 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od tego w przypadku stwierdzenia, iż skarżący nie posiada obywatelstwa polskiego należy wnikliwie ocenić, czy decyzja z dnia [...] marca 2008 r. w części określającej termin opuszczenia terytorium RP do 7 dni od daty jej doręczenia, nie stanowi nieuzasadnionej ingerencja w prawo do poszanowania życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 Konwencji. Decyzja taka stanowi bowiem samodzielną podstawę prawną do opuszczenia przez cudzoziemca kraju pobytu, a zatem zakłada wyjazd z kraju, w którym mieszka najbliższa rodzina osoby objętej takim rozstrzygnięciem, ewentualnie zmusza członków rodziny, jeżeli nie chcą oni dopuścić do rozłączenia rodziny, do wyboru innego kraju pobytu. Oznacza to, że konieczne jest ocenienie, czy organy rozważyły wystarczająco kwestie związane z prawem do poszanowania życia rodzinnego. Stosownie do art. 8 ust. 1 Konwencji, każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. W sprawach, w których podjęte rozstrzygnięcia mogą uzasadniać podniesienie zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji rozstrzyganie o możliwości i zasadności ingerencji w życie rodzinne wymaga przede wszystkim ustalenia, czy istnieje życie rodzinne w rozumieniu tego artykułu. Skarżący podnosił, że w Polsce przebywają żona oraz jego córka. Istnienie formalnego związku małżeńskiego, w połączeniu z dowodami wskazującymi na wspólne zamieszkiwanie uważa się za wystarczające dla istnienia życia rodzinnego (zob. Abudulaziz, Cabales and Balkandali przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, orzeczenie z dnia 28 maja 1985 r.). Ponadto Europejski Trybunał Praw Człowieka nigdy nie miał wątpliwości, że życie rodzinne, co do zasady, istnieje zawsze między biologicznymi rodzicami i zależnymi od nich dziećmi (por. Berrhab przeciwko Holandii, orzeczenie z dnia 21 czerwca 1988 r.). W przypadku stwierdzenia istnienia życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji należało ustalić i ocenić, czy rzeczywiście doszło do ingerencji w prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego. W sprawie Al.-Nashif i inni przeciwko Bułgarii – orzeczenie z dnia 20 czerwca 2002 r. Izba (Sekcja IV), skarga nr 50963/99 Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził, że usunięcie osoby z kraju, w którym mieszkają bliscy członkowie jej rodziny może prowadzić do naruszenia prawa do poszanowania życia rodzinnego zagwarantowanego w art. 8 ust. 1 Konwencji. Nie każde jednak działanie państwa wywierające wpływ na życie rodzinne można uznać za ingerencję. Nie można przyjąć, że art. 8 Konwencji nakłada na państwo ogólny obowiązek poszanowania wyboru przez małżeństwo kraju, w którym chciałoby ono mieszkać oraz obowiązek wyrażenia zgody na połączenie rodziny na jego terytorium. Przy ocenie, czy z prawa do poszanowania życia rodzinnego wynika prawo do pobytu w określonym kraju należy wziąć pod uwagę następujące elementy: narodowość (obywatelstwo) innych osób zainteresowanych, długość okresu zamieszkiwania członków rodziny w państwie pobytu, czas trwania ewentualnych okresów separacji, wiek dzieci wskazujący na ich możliwości adaptacyjne oraz inne przeszkody w powrocie (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., syng. akt II OSK 1227/07oraz orzeczenie Boultif przeciwko Szwajcarii, z dnia 2 sierpnia 2001 r., skarga nr 54273/00). Należy zatem ocenić, czy organy administracji dokonały stosownych ustaleń dotyczących życia rodzinnego skarżącego, czy ustalono charakter więzi łączących skarżącego z żoną i dzieckiem, wskazujących na istnienie rzeczywistego życia rodzinnego, przeszkód wiążących się z prowadzeniem życia rodzinnego poza Polską, a następnie czy zachowano konieczną równowagę w ocenie rozbieżnych interesów skarżącego i bezpieczeństwa państwa. Jednostce należy umożliwić kwestionowanie twierdzeń władzy, że w danym wypadku za wydaleniem przemawia bezpieczeństwo państwa. Ocena władz ma duże znaczenie, jednak sąd musi mieć możliwość reakcji w razie braku podstawy w faktach albo interpretacji bezpieczeństwa państwa nielegalnej lub sprzecznej ze zdrowym rozsądkiem i arbitralnej. Należy zatem wyważyć interesy rodziny i kwestie bezpieczeństwa państwa. Oceniając kwestie zagrożenia bezpieczeństwa państwa konieczne jest szczegółowe zbadanie i ocena zgromadzonego w sprawie materiału, w szczególności materiałów wyłączonych z akt sprawy (stanowisko A.). Ingerencja w życie rodzinne w pewnych warunkach może być uznana zatem za dopuszczalną w rozumieniu Konwencji, pomimo że wydalenie osoby z kraju, w którym żyją jego bliscy krewni, stanowić może ingerencję w prawo do poszanowania życia rodzinnego. Jednakże w sytuacji gdy strona praktycznie pozbawiona jest możliwości weryfikowania czy podważania materiału dowodowego, z uwagi na jego wyłączenie z akt sprawy postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2007 r., Sąd po zapoznaniu się z aktami poufnymi, powinien wyważyć czy ingerencja w prawo do poszanowania życia rodzinnego jest uzasadniona. Przy czym należy zaznaczyć, że wyłączenie dostępu do dokumentów zawierających dane, które z uwagi na nadrzędny interes państwowy podlegają ochronie nie jest wykluczone w świetle standardów europejskich sformułowanych w rekomendacjach Rady Europy (por. Rekomendacja Komitetu Ministrów (2004)20 w sprawie sadowej kontroli aktów administracyjnych, przyjęta 15 grudnia 2004 r.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.