II SA/Sz 329/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Tomasz Korpal po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 maja 2005 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 7/3 przy ul. M. w K. Decyzją z dnia 2 listopada 2006 r. Nr [...] organ ten, po rozpatrzeniu wniosku B. S. Sp. z o.o. zmienił decyzję własną z dnia 4 maja 2005 r. w ten sposób, że zmienił rodzaj planowanej inwestycji zastępując budynek mieszkalno-usługowy budynkiem hotelowym, apartamentowym, lub mieszkalno-usługowym. Decyzją z dnia 18 grudnia 2007 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił B. S. Spółce z o.o. zmiany decyzji własnej z dnia 4 maja 2005 r. o warunkach zabudowy zmienionej decyzją z dnia 2 listopada 2006 r., w zakresie zapisu: - wysokość budynku – nie wyższy niż górna krawędź attyki budynku zlokalizowanego na działce nr 7/6 obręb 4, na zapis - wysokość budynku – do 4 kondygnacji, nie więcej niż 16 m nad poziom terenu, dopuszcza się miejscowe podwyższenie narożników kwartału o 1 kondygnację, którego powierzchnia użytkowa nie może być większa niż 50 m2. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. B. S. Spółka z o.o. wniosła o zmianę zapisu treści decyzji o warunkach zabudowy z dnia 4 maja 2005 r. zmienionej decyzją z dnia 2 listopada 2006 r. w zakresie warunku określającego wysokość budynku. W decyzji z dnia 4 maja 2005 r. organ nałożył warunek dla wysokości budynku "nie wyższy niż górna krawędź attyki budynku zlokalizowanego na działce nr 7/6 obręb 4", jednakże obecnie budynek zlokalizowany na działce nr 7/6 został rozebrany i nie istnieje już odniesienie umożliwiające zaprojektowanie budynku zgodnie z decyzją. Dlatego wnioskodawca chcąc uniknąć problemów interpretacyjnych wniósł o zmianą zapisów decyzji w taki sposób, aby umożliwiały one jednoznaczne określenie wysokości projektowanego budynku proponując zapis "do 4 kondygnacji, nie więcej niż 16 m nad poziom terenu, dopuszcza się miejscowe podwyższenie narożników kwartału o 1 kondygnację, którego powierzchnia użytkowa nie może być większa niż 100 m2. Pismem z dnia 12 czerwca Spółka zmieniła propozycję zmiany treści w zakresie wysokości budynku na "do 4 kondygnacji, nie więcej niż 16 m nad poziom terenu, dopuszcza się miejscowe podwyższenie narożników kwartału o 1 kondygnację, którego powierzchnia użytkowa nie może być większa niż 50 m2". Organ I instancji wskazał, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym wyznaczonym w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy w obecnym stanie faktycznym (wyburzony budynek na działce nr 3/17 obręb 4) wskazuje na możliwość określenia wysokości zabudowy na 5-6 kondygnacji tj. 16-17 m, jednakże organ uznał, że żądanie strony jest niezgodne z ustaleniami przedłożonego Radzie Miasta K. projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren planowanej inwestycji. Ponadto, organ I instancji wskazał, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został skierowany w celu uzgodnienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. Delegatura w K. i organ ten w piśmie z dnia 20 września 2007 r. wniósł uwagi "nie akceptuje się wysokości 16 m, wnosi się o wprowadzenie maksymalnej wysokości do 13,5 m" oraz "wnosi się o dopuszczenie maksymalnej wysokości narożnika do 16 m". Wobec uznania, że proponowana zmiana decyzji o warunkach zabudowy jest sprzeczna z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta K. obejmującego teren planowanej inwestycji, organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być, ale nie musi, w każdym czasie za zgodą strony zmieniona przez organ administracji publicznej który ja wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia 15 lutego 2008 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania stwierdzając, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Kolegium wskazało, że na terenie objętym planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i w tej sytuacji zasady zagospodarowania działki określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przestrzeni pozbawionych planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust 1 pkt 3), teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4), oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 61 ust 1 ww. ustawy uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zaistniały w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. W ramach rozpatrywania wniosku organ właściwy w sprawie ustala stan faktyczny dotyczący terenu, w tym stan infrastruktury technicznej, ukształtowania terenu i jego zabudowy. Dokonuje także ustaleń czy, a jeżeli tak to w jakim zakresie, będą miały do danego przypadku zastosowanie przepisy miedzy innymi: ustawy o ochronie przyrody, Prawo ochrony środowiska, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o odpadach, ustawy o drogach publicznych. Działania te wiążą się bezpośrednio z ustaleniem statusu prawnego terenu, na którym ma być lokalizowana inwestycja, bowiem elementy te mają zasadnicze znaczenie na etapie określenia konieczności i zakresu uzgodnień. Kolegium wskazało, że z przedłożonego przez organ I instancji materiału dowodowego nie wynika w żaden sposób, że planowane przedsięwzięcie podlega ochronie na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a z informacji uzyskanych w K. Delegaturze Z. Konserwatora Zabytków wynika, iż w obszarze planowanego przedsięwzięcia nie występują obiekty wpisane do rejestru zabytków. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że podstawę decyzji dotyczących praw i obowiązków obywateli mogą stanowić jedynie przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawarte w aktach prawnych wymienionych w art. 87 ust 1 i 2 Konstytucji. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też ustalenia studium kierunków zagospodarowania przestrzennego nie mają przymiotu aktów powszechnie obowiązujących i nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w dniu 24 kwietnia 2007 r. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z ustaleniami analizy żądanie strony co do zakresu zmiany jest możliwe i nie narusza przepisów szczególnych. Wskazało, że wysokość nowoprojektowanych budynków od strony ul. M. ustalono w oparciu o istniejące budynki na terenie działki nr 3/20 i 3/17 wynoszące obecnie 5-6 kondygnacji (wysokość 16-17 metrów). Ponadto, że ciągłe zmiany zapisów projektu planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić jedynej przesłanki do odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy, przy łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ustawy, oraz, że nie może przychylić się do wniosku inwestora i orzec w sprawie, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. S. Spółka z o.o. podniosła, że zaskarżona decyzja nie rozstrzyga meritum sporu, a jedynie przedłuża stan zawieszenia inwestycji, bowiem inwestor nie może rozpocząć prac związanych z budową budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 7/3 w obrębie nr 4 przy ul. M., co przekłada się na realne, wysokie straty finansowe które ponosi skarżąca Spółka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że obowiązujący w polskim prawie dwuinstancyjny model postępowania administracyjnego nie pozwala organowi odwoławczemu na wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ I instancji przy rozpoznawaniu sprawy naruszył przepisy postępowania dotyczące uzgodnień z właściwymi organami w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną. Ponadto Kolegium wskazało, że wywody skargi nie zasługują na uwzględnienie także z tego względu, że strona skarżąca posiada ostateczną decyzję z dnia 12 października 2007 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku hotelowego na działce nr 7/3 przy ul. M. w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, badając decyzję będącą przedmiotem skargi doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) uchyliło decyzję organu I instancji odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia 4 maja 2005 r. (zmienionej decyzją z dnia 2 listopada 2006 r.) ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku hotelowego, apartamentowego lub mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 7/3 przy ul. M. w K., w zakresie zmiany wysokości budynku. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji była niezgodna z prawem, ponieważ podstawą odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy, była sprzeczność żądania strony z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało, że wobec braku planu miejscowego na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, zasady i zakres zagospodarowania terenu określa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Zgodnie z art. 61 ust 1 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium wskazało, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem odpowiada wymaganiom wynikającym z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), a żądanie strony co do zakresu zmiany jest możliwe i nie narusza przepisów szczególnych. Wysokość nowoprojektowanych budynków od strony ul. M. ustalono w oparciu o istniejące budynki na terenie działki nr 3/20 i 3/17 wynoszące obecnie 5-6 kondygnacji, tj. 16-17 metrów. Ponadto projektowana zmiana decyzji o warunkach zabudowy spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 przyjmuje jako przesłankę do wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa procesowego, a zatem gdy: a) organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdyż podjecie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 § 2 kpa). Sytuacja taka naruszałaby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne; b) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (np. czynności przeprowadzał pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono możliwości udziału w postępowaniu). W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, do czego nie jest uprawniony i co nie mieści się w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż wskazane w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie mogą być podstawą do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 22 września 1981 r. (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88) jeżeli organ administracji publicznej działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 kpa) ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że także samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji, bowiem organ odwoławczy może skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 119 kpa tzn. przez zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Zatem jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Jak wskazano wyżej, wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznając, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadnia wydanie decyzji zgodnie z żądaniem strony, powinien był zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy. Zamiast tego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, dopuszczając się rażącego naruszenia art. 138 § 2 kpa. Nie wskazał przy tym w uzasadnieniu decyzji na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Samo wydanie przez organ I instancji decyzji w oparciu o przepisy nie będące przepisami powszechnie obowiązującego prawa, nie uzasadnia wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, jeżeli stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Sytuacja taka w żaden sposób nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 kpa, wbrew stanowisku organu odwoławczego. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Zatem rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, nie narusza w żaden sposób zasady dwuinstancyjności postępowania, a stanowi realizację tej zasady. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 tej ustawy.