VII SA/Wa 933/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi H. i A.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania H. i A.P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] stwierdzającej na wniosek S. i A.R. nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i A.P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], [...], obręb C., położonej przy ulicy [...] w P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Burmistrz Miasta P. ustalił dla H. i A.P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ew. [...], [...], obręb S., położonej przy ul. [...] w P. Stosownie do warunków określonych tą decyzją rozbudowa budynku mieszkalnego miała obejmować przebudowę wejścia do budynku, poprzez dobudowę od strony ogrodu odrębnej klatki schodowej z przeszklonymi werandami o pow. zabudowy ok. 50 m2 i kubaturze ok. 400 m3. Linia zabudowy została określona w odległości 6 m od granicy tylnej działki. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. i A.P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego w P. przy ulicy [...], działka nr [...], [...], obręb C. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa po rozpatrzeniu wniosku S. i A.R. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i A.P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], [...], obręb C., położonej przy ulicy [...] w P. W uzasadnieniu wskazał na niezgodność zatwierdzonego projektu budowlanego z określonymi w decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r. warunkami zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto organ wskazał na naruszenie przepisów art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz obowiązującego w dacie wydania weryfikowanej decyzji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji H. i A.P. podnieśli m. in., że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 156 § 2 Kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Tymczasem sporna inwestycja została już zrealizowana. Rozpatrując odwołanie H. i A.P. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zatwierdzony projekt budowlany przewiduje dobudowę dwóch pomieszczeń gospodarczych, czterech pokoi, dwóch łazienek oraz klatki schodowej (nieprzeszklonej), natomiast nie przewiduje budowy werandy. Dodatkowo z zatwierdzonego projektu wynika, że zakłada on umieszczenie w dobudowywanej części od strony granicy z działką nr ew. [...] otworów okiennych i drzwiowych. Organ odwoławczy podniósł także, że wprawdzie zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu nie zawiera opisu odległości dobudowywanej części od granic z innymi działkami, jednakże z analizy skali mapy, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu, wynika, iż zaplanowana dobudowa znajduje się w odległości 3 m od granicy z działką nr ew. [...] oraz w odległości 5 m od tylnej granicy działki nr ew [...] (z działką nr ew. [...]). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydawania decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., przepisem art. 35 ust. 1 pkt 1b i c w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie właściwy organ winien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że projekt zatwierdzony decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w sposób oczywisty jest niezgodny z wymogami określonymi w decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] o warunkach zabudowy zarówno co do przedmiotu inwestycji jak też odległości od tylnej granicy działki. Dodatkowo usytuowanie dobudowywanej części budynku narusza przepis § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690, ze zm.), stosownie do którego odległości zabudowy od granicy działki budowlanej przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinny wynosić co najmniej 4 m. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w sposób rażący narusza ww. przepisy art. 35 ust. 1 pkt 1b w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 35 ust. 1 pkt 1c w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska Wojewody [...] o naruszeniu przepisów art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazał bowiem, że zarówno A.P. jak i H.P. mają prawo do dysponowania działką nr ew. [...] i oboje byli zainteresowani otrzymaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast pełne dane inwestorów zawierał projekt budowlany, w związku z czym naruszenia te nie mają charakteru rażącego. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu H. i A.P. dotyczącego zastosowania art. 156 § 2 Kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że realizacja robót budowlanych, zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę nie jest skutkiem prawnym lecz faktycznym. Ponadto prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, gdyż weryfikowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wcześniej wyeliminowana z obiegu prawnego. Organ drugiej instancji zwrócił także uwagę, że na jego rozstrzygnięcie nie ma wpływu pomyłka organu wojewódzkiego co do daty decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], jak również fakt, iż S. i A.R. nie odwołali się od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...]. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stała się przedmiotem skargi H. i A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym wnieśli o uchylenie w całości lub zmianę zaskarżonej oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej nam pozwolenie na budowę. W obszernym uzasadnieniu skargi H. i A.P. podnieśli, że sporna inwestycja nasza została pozytywnie zaopiniowana zarówno przez Starostę [...], jak też Burmistrza Miasta P. oraz Wojewodę [...], Zarząd Województwa [...], Zarząd Powiatu [...], Ministra Zdrowia i Naczelnego Lekarza Uzdrowiska P. Ponadto proces dotyczący zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, jak też proces budowlany dotyczący inwestycji, koordynowane były na każdym etapie przez specjalistów z zakresu przepisów prawa budowlanego i administracyjnego. Również S. i A.R. mieli okazję zapoznać się z dokumentami dotyczącymi inwestycji. Skarżący podkreślili, że weryfikowana decyzja Starosty [...] została już niemalże w całości wykonana, a stwierdzenie jej nieważności - po upływie tak długiego czasu nie zmieni zaistniałego już stanu faktycznego, jakim jest wybudowanie przez nas obiektu budowlanego. W ocenie skarżących powyższe okoliczności powodują, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. jest bezzasadne. Zdaniem skarżących w sprawie tej zastosowanie znajduje art. 156 § 2 kpa. Wskazali, że w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...], powstał obiekt budowlany, co do którego swoje prawa majątkowe wywodzą również osoby trzecie - dzieci inwestorów, co powoduje, że nie ma możliwości zniesienia skutków wspomnianej decyzji Starosty [...], gdyż niemożliwy jest powrót do stanu faktycznego i prawnego sprzed jej wydania. Nawiązując do kwestii niezgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z warunkami zagospodarowania terenu skarżący zwrócili na treść pisemnych wyjaśnień z dnia 21 czerwca 2006 r., udzielonych przez projektanta, z których wynika, że rozwiązanie projektowe zostało w całości oparte na ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2003r. Równocześnie skarżący wskazali na fakt, iż prowadzona przez nich, na działce nr [...], inwestycja obejmuje rozbudowę budynku mieszkalnego, który został wybudowany i oddany do użytkowania w 1989 roku, czyli 11 lat wcześniej niż budynek państwa S. i A.R. (posadowiony niezgodnie z prawem na działce nr [...]). Nawiązując do kwestii otworów okiennych i naruszenia warunków technicznych skarżący zwrócili uwagę na konieczność stosowania § 57 ust. 1, § 93 ust. 1 oraz § 309 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690) i konieczność zapewnienia oświetlenia dziennym światłem pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i A.P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], [...], obręb C., położonej przy ulicy [...] w P. Stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zarówno Wojewoda [...], jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdzili nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. i A.P. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ew. [...], [...], obręb C., położonej przy ulicy [...] w P., gdyż wzruszona w trybie nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ architektoniczno-budowlany zobowiązany był sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ulega zatem wątpliwości, że wspomniana zgodność z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiła jeden z podstawowych elementów przesądzających o możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca postanowił na gruncie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, że w razie stwierdzenia naruszenia m. in. właśnie we wskazanym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że organ w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przedmiocie zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obligatoryjnie powinien wezwać do ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu wydać decyzję odmawiającą pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wspomnianej inwestycji przewidziała rozbudowę budynku mieszkalnego obejmującą przebudowę wejścia do budynku, poprzez dobudowę od strony ogrodu odrębnej klatki schodowej z przeszklonymi werandami o pow. zabudowy ok. 50 m2 i kubaturze ok. 400 m3. Tymczasem, zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany przewiduje dobudowę dwóch pomieszczeń gospodarczych, czterech pokoi, dwóch łazienek oraz klatki schodowej (nieprzeszklonej), natomiast nie przewiduje budowy werandy. Dodatkowo z zatwierdzonego projektu wynika, że zakłada on umieszczenie w dobudowywanej części od strony granicy z działką nr ew. [...] otworów okiennych i drzwiowych. W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Oczywistość powyższej sprzeczności oraz fakt, że organ - zamiast wydania decyzji o pozwolenia na budowę zobowiązany był wezwać inwestora do usunięcia nieprawidłowości - powoduje, iż decyzja z dnia [...] marca 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w postaci rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Powyższa okoliczność stanowi także rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) stanowiącego, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Dodatkowo zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że usytuowanie dobudowywanej części budynku narusza przepis § 12 ust. 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690, ze zm.), stosownie do którego odległości zabudowy od granicy działki budowlanej przy równoległym do granicy sytuowaniu ściany budynku z otworami okiennymi lub drzwiowymi powinny wynosić co najmniej 4 m. Nie można podzielić zarzutu skarżących dotyczącego nieuwzględnienia fakty, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne co stanowi przeszkodę w stwierdzeniu jej nieważności. Fakt realizacji inwestycji w sytuacji oczywistej i rażącej sprzeczności decyzji z obowiązującymi przepisami prawa nie może stanowić przeszkody do wzruszenia tej decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego określonego w art. 156 kpa. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do uznania za dopuszczalne usankcjonowanie każdego, nawet rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie w oparciu o przesłankę realizacji inwestycji. Nie można zatem uznać za uzasadnione stanowisko, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że nieodwracalne skutki, o których mowa w art. 156 § 2 kpa muszą mieć charakter skutków prawnych, a nie faktycznych polegających na realizacji inwestycji. Dodatkowo wyłączenie to nie ma zastosowania w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Nawiązując do argumentów skarżących dotyczących konsultowania na każdym etapie przez specjalistów z zakresu przepisów prawa budowlanego i administracyjnego prowadzonego procesu inwestycyjnego, oświadczenia projektanta o zgodności inwestycji z prawem oraz kwestii zapewnienia oświetlenia w dobudowanej części budynku należy uznać, że pozostają one bez wpływu na merytoryczną ocenę zgodności z prawem decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2004 r. Przedmiotową decyzją został bowiem zatwierdzony projekt budowlany dotyczący w istocie zupełnie innej konstrukcji, niż przewidziana w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r. Odnosząc się zaś do kwestii konieczności zapewnienia oświetlenia dziennego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi podkreślić należy, że niedopuszczalne jest naruszanie powszechnie obowiązujących przepisów regulujących usytuowanie budynków z powołaniem się na potrzebę stosowania innych przepisów regulujących warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do wybiórczego stosowania określonych przepisów w sytuacji, gdy budynek powinien być projektowany i realizowany zgodnie ze wszystkimi przepisami składającymi się na obowiązujący porządek prawny. Niezależnie od powyższych uwag w ocenie Sądu Wojewoda [...] rozstrzygając niniejszą sprawę w pierwszej instancji podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Prawidłowo i wyczerpująco zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.