I SA/Wa 177/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia sędzia WSA Emilia Lewandowska sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez gminę prawa własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Miasta W. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] uchylił własną decyzję z dnia [..] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] w W. z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości budynkowej, zlokalizowanej na nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. [...], z wyłączeniem pięciu sprzedanych lokali. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2007 r. została wydana w następującym stanie sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], nr hip. [...] (stanowiąca obecnie zabudowaną sześciokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym działkę ewidencyjną nr [...], z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], o powierzchni [...] m2,) objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Jak wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] sierpnia 2002 r., [...], w dniu wejścia w życie dekretu stanowiła ona współwłasność S. G. (30%) i S. W. (70%). Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1951 r. nr [...], utrzymanym w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. nr [...], odmówiono ustanowienia na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli prawa własności czasowej gruntu ww. nieruchomości stwierdzając jednocześnie, że wszystkie znajdujące się gruncie budynki przeszły na własność Skarbu Państwa. Po założeniu dla przedmiotowej nieruchomości księgi wieczystej KW [...] i ujawnieniu w niej prawa własności Skarbu Państwa, rozpoczęto sprzedaż lokali znajdujących się w usytuowanym na nieruchomości budynku wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego odpowiedniej części gruntu. Do dnia 27 maja 1990 r. sprzedanych zostało 5 lokali (były to lokale nr nr [...],[...],[...],[...] i [...]). Postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] sierpnia 2005 r., sygn. akt I [...] spadek po S. G. nabył Skarb Państwa. Następcami prawnymi S. W. są zaś, stosownie do postanowień Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 1969 r. , sygn. akt [...]; z dnia [...] grudnia 1968 r, sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lutego 2005 r, sygn. akt [...], B. Z., J. W., A. W.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...] Wojewoda W. stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę [...] w W. prawa własności opisanej na wstępie, zabudowanej nieruchomości z wyłączeniem 5 sprzedanych lokali. Materialnoprawną podstawą tej decyzji był art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.). W następstwie tej decyzji w latach 1994 -1999 sprzedanych zostało kolejnych 10 lokali wraz z prawem użytkowania wieczystego odpowiedniej części gruntu (były to lokale nr nr [...], [...], [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...] i [...]). Decyzją z dnia [...] września 2003 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. ) Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. i poprzedzające ją orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1951 r. w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr nr [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził nieważność powyższych rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy Prezydent W., w wyniku rozpatrzenia wniosku dekretowego S. W., decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] ustanowił na rzecz jego następców prawnych – B. Z., J. W. i A. W. prawo użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części zabudowanego gruntu o pow. [...] m2 położonego przy ul. [...], oraz odmówił ustalenia prawa użytkowania wieczystego udziału wynoszącego [...] części gruntu związanego ze stanowiącymi odrębną własność lokalami nr nr [...],[...],[...],[...] i [...]. Pismem z dnia z 24 stycznia 2007 r. Prezydent W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., gdyż jego zdaniem, w związku z decyzją nadzorczą Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., spod komunalizacji winna podlegać wyłączeniu część budynku, która dotyczy pięciu sprzedanych lokali zgodnie ze stanem na dzień 27 maja 1990 r., tj. udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeń w wysokości [...] oraz udział przypadający następcom prawnym dawnego właściciela wynoszącego [...] (S. W.). W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1991. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości budynkowej, zlokalizowanej na opisanej wyżej nieruchomości, z wyłączeniem pięciu lokali sprzedanych i udziału przypadającego Skarbowi Państwa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na skutek decyzji nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast powstał stan prawny, stosownie do którego w dniu 27 maja 1990 r. własność przedmiotowego budynku (z wyłączeniem 5 sprzedanych lokali i udziału przypadającego Skarbowi Państwa) przysługiwała osobom fizycznym. Prawo własności do budynku stanowiło odrębne prawo od prawa do nieruchomości gruntowej, na której był on posadowiony i które na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. przysługiwało gminie a następnie Skarbowi Państwa. Skoro zaś w dniu 27 maja 1990 r. budynek mieszkalny nie należał do Skarbu Państwa w całości, to nie podlegał on przepisom ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Z tego powodu, w ocenie organu, decyzja Wojewody [...] w części dotyczącej nieodpłatnego nabycia przez gminę z mocy prawa własności budynku została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 tej ustawy, co wypełnia przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia 14 września 2007 r. Prezydent W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, iż na mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. z komunalizacji wyłączony został udział w części budynku i jego urządzeń wynoszący łącznie [...] (udział w wysokości [...] przypadający na 5 lokali sprzedanych przed 27 maja 1990 r.) oraz udział wynoszący [...] przypadający Skarbowi Państwa z mocy dziedziczenia. Decyzja organu nie wyłącza natomiast udziału w części budynku (wynoszącego [...]) przypadającego następcom prawnym po S. W. - jednym z poprzednich współwłaścicieli hipotecznych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. nr [...], w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] w W. z mocy prawa, nieodpłatnie, praw własności nieruchomości budynkowej zlokalizowanej na nieruchomości gruntowej położonej w W., przy ul. [...], z wyłączeniem 5-ciu lokali sprzedanych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że badana decyzja Wojewody [...] nie obejmowała swym działaniem pięciu sprzedanych lokali znajdujących się w budynku usytuowanym na opisanej wyżej nieruchomości gruntowej, co wynika z jej sentencji. W ocenie organu skoro przypadający na 5 sprzedanych lokali udział w części budynku nie podlegał komunalizacji, to nie mógł być on w sposób oczywisty na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wyłączony spod komunalizacji. Wskazując na istotę postępowania nadzorczego i kasacyjny charakter wydanej w tym postępowaniu decyzji Minister wyjaśnił, iż stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części odnoszącej się do nieruchomości budynkowej ma ten skutek, że decyzja ta traci moc obowiązującą w części dotyczącej komunalizacji nieruchomości budynkowej od dnia jej wydania. Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że nie jest związany treścią decyzji Prezydenta W. nr [...] o ustanowieniu użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnego właściciela hipotecznego. Zaś istotną dla podjętego rozstrzygnięcia była decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. stwierdzająca, że decyzje dekretowe w części dotyczącej sprzedanych lokali nr nr [...] ,[...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, zostały wydane z naruszeniem prawa, a w pozostałej części są nieważne. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...]grudnia 2007 r. złożyło Miasto W. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Strona skarżąca wskazała, iż w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. wyłączeniu spod komunalizacji podlegał udział budynku przysługujący właścicielom 5 lokali sprzedanych zgodnie ze stanem na dzień 27 maja 1990 r. Z kolei ze względu na skutki decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., wyłączeniu spod komunalizacji powinien podlegać również udział przypadający następcom prawnym S. W.. Natomiast z sentencji zaskarżonej decyzji wynika pośrednio, że Skarb Państwa w dniu 27 maja 1990 r. zupełnie nie był właścicielem budynku. Jest to w ocenie strony niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym, gdyż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji nadzorczej z 2003 r. stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1951 r. i poprzedzające ją orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1951 r. w części określonej w aktach notarialnych dotyczących sprzedanych 10 lokali mieszkalnych oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeń, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali wydane zostały z naruszeniem prawa a jedynie w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Ponadto strona podkreśliła, iż w latach 1994-1999 w oparciu o decyzje komunalizacyjną Wojewody [...] sprzedanych zostało 10 lokali (nr nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) i w części do nich się odnoszącej miało miejsce wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Sprzedaż tych lokali została dokonana na podstawie umów cywilnoprawnych o ustanowieniu odrębnej własności lokali i ich sprzedaży. Procedura ta nie była poprzedzona wydaniem decyzji. Z powyższego wynika, że stwierdzając nieważność decyzji nr [...] również w części dotyczącej sprzedanych 10 lokali mieszkalnych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sposób oczywisty rażąco naruszył art. 156 § 2 i 158 § 2 k.p.a. Ponadto rozstrzygając sprawę organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r., czym naruszyła art. 107 § 1 k.p.a., a w trakcie postępowania, wbrew normom zawartym w art. 7 i 77 k.p.a., nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący nie zebrano całego materiału dowodowego. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przed wydaniem decyzji nie dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 10 k.p.a., tj. nie umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1991 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] z dniem 27 maja 1900 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym usytuowanym na tej działce z wyłączeniem pięciu sprzedanych lokali. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem samodzielnym i ma na celu ustalenie, czy decyzja administracyjna jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podlega ono tym samym zasadom oraz przepisom, które regulują zwykłe postępowanie administracyjne. Stronami takiego postępowania są strony biorące udział w postępowaniu zwykłym oraz każdy podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd stronami postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją byli m.in. następcy prawni dawnego właściciela hipotecznego nieruchomości (będący obecnie użytkownikami wieczystymi gruntu i współwłaścicielami niesprzedanej części budynku) oraz właściciele lokali mieszczących się w skomunalizowanym budynku wykupionych od Skarbu Państwa oraz gminy wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu przypisanym do tych lokali. Do nich też zostały skierowane wydane w sprawie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wśród właścicieli wykupionych lokali, do których skierowano wspomniane decyzje byli m.in. J. L. (współwłaściciel lokalu nr [...] ), W. D. (współwłaściciel lokalu nr [...]) , J. D. i P. D. (właściciele lokalu nr [...]). Wskazać jednak należy, iż ze znajdujących się w aktach sądowych odpisów skróconych aktów zgonu wynika, że ww. uczestnicy zmarli jeszcze przed wszczęciem w niniejszej sprawie postępowania nadzorczego. J. L. zmarł w dniu 17 kwietnia 2006 r. (k. 110), W. D. w dniu 7 czerwca 2003 r. (k. 109), J. D. w dniu 26 maja 2006 r. (k.111) , a P. D. w dniu 1 listopada 1991 r. (k. 98). Oznacza to, że prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie nadzorcze oraz wydane w jego wyniku rozstrzygnięcia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowane zostały do osób zmarłych, a więc osób, które nie mogły mieć statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06,niepubl., wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r. sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zważyć należy, że status strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, a więc osób nie będących stronami, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia te są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej bez znaczenie jest fakt czy organ o śmierci ww. osób wiedział, czy też nie. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż stwierdzenie wystąpienia ww. wady prawnej podjętych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozstrzygnięć powoduje, że Sąd zwolniony był z merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Nie badał w związku z tym sprawy pod kątem wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, jak również nie oceniał zasadności podniesionych w skardze zarzutów . Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 2 i art.152, oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.