II SA/Rz 317/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 września 2008 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 317/08 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...].04.2008 r., Nr [...] – Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem przez J. C. decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].02.2008 r., Nr [...] stwierdzającą brak podstaw do ustalenia u odwołującego się choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu wywołane działaniem hałasu /poz. 15 wykazu chorób zawodowych/. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych. W motywach decyzji organ odwoławczy powołał się na ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji i podał, że J. C. był zatrudniony w n/w zakładach pracy: - w latach 1966-69 uczęszczał do Szkoły Przyzakładowej "A." i uczył się zawodu lakiernika, praktyki odbywał w "A." na Wydziale 5, 2-3 razy w tygodniu – brak jest pomiarów hałasu za ten okres czasu, - w okresie 26.05.1969 – 30.11.1972 r. pracował jako lakiernik w "A." – brak pomiarów hałasu, ale z danych wynikających z wywiadu środowiskowego wynika, że natężenie hałasu wynosiło 81-85 dB, - w okresie 8.01.1973 – 6.02.1973 r. pracował jako ładowacz, konwojent w Spółdzielni [...] w S. /zakład zlikwidowany/ i brak jest danych o narażeniu na hałas, - w okresie luty 1973 – październik 1975 r. pracował jako lakiernik w P. w S. /zakład zlikwidowany/ - brak danych o narażeniu na hałas. W tym czasie odbył również 2-letnią służbę wojskową z kategorią zdrowia "A", - w okresie 4.11.1975 – 30.04.1999 r. pracował jako ślusarz, prostowacz, krajacz w "A." w S. na Wydziale W-1 do 1997 r., następnie na Wydziale Tłoczni W-2 do 16.11.1998 r. W tych okresach czasu narażony był na hałas o wartościach przekraczających dopuszczalne normy. Z dniem 30.04.1999 r. został zwolniony z pracy z przyczyn ekonomicznych zakładu. W okresie zatrudnienia był objęty profilaktyczną opieką lekarską, stosowane były nauszniki i wkładki douszne. W orzeczeniu lekarskim z dnia 29.07.2007 r., Nr [...], wydanym przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdzono brak podstaw do rozpoznania u J. C. choroby zawodowej narządu słuchu. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że wykonane badania /audiometria impedancyjna, otoemisja akustyczna oraz słuchowe potencjały wywołane z pnia mózgu/ wykazały ubytek słuchu w uchu prawym 80 dB, w uchu lewym 40 dB. Wskazana asymetria ubytku słuchu wyklucza jego pochodzenie zawodowe. Także znaczna progresja ubytku słuchu w porównaniu do badania z 2000 r. jest niecharakterystyczna dla przewlekłego urazu akustycznego, który nie ulega progresji bez narażenia na ponadnormatywny hałas. Badany nie pracuje od 1999 r. Postępowanie administracyjne było wszczęte w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r., zatem organy stosowały przepisy tego rozporządzenia. Przy takim stanie faktycznym, organ I instancji decyzją z dnia [...].02.2008 r., Nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u J. C. choroby zawodowej z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do wymienionego rozporządzenia RM z 1983r. W odwołaniu J. C. zarzucił, że decyzja organu I instancji jest częściowa i zawiera wadę z art. 156 k.p.a., ponieważ nie zasięgnięto opinii wojska. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].02.2008 r. Wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że do uznania schorzenia za chorobę zawodową niezbędne jest, by rozpoznane u pracownika schorzenie figurowało we wspomnianym wykazie chorób zawodowych oraz by istniał lub był wysoce prawdopodobny związek przyczynowy między chorobą, a warunkami pracy. W przedmiotowej spawie właściwa jednostka medyczna nie stwierdziła zawodowej etiologii uszkodzenia słuchu. J. C. nie składał wniosku o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich. Inspektor sanitarny podejmujący decyzję na podstawie § 10 ust. 1 rozporządzenia RM z 1983 r. jest związany orzeczeniem lekarskim wydanym w sprawie i nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskich, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia /wyroki NSA z dnia 9.07.1998 r., II SA 634/98 i z dnia 24.02.1998 r., I SA 1520/97 – ONSA z 1998 r., poz. 150/. Może natomiast orzeczenie to kwestionować, jeżeli nie odpowiada wymogom art. 84 k.p.a., bądź przepisom rozporządzenia RM z 1983 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy nie rozpoznał u J. C. choroby zawodowej słuchu z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, bowiem uszkodzenie u niego słuchu nie jest typowe dla działania hałasu w miejscu pracy. Zdaniem lekarzy, którzy wydali orzeczenie przeprowadzone badania przemawiają, że przyczyną uszkodzenia słuchu były czynniki pozazawodowe, o czym świadczy asymetria uszkodzenia i znaczna progresja ubytku słuchu po zakończeniu narażenia na działanie hałasu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, która jego zdaniem narusza przepisy o chorobach zawodowych. Powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2002 r. i 2003 r. Zakwestionował również orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, ale nie wskazał konkretnych zarzutów. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko i motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie niezależnie od podniesionych w niej zarzutów, ponieważ wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, czyli ma obowiązek brać pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze, co wynika z art. 134 §1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./ wynika reguła, że sąd I instancji kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem i tym samym przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy wynikający z akt administracyjnych /art. 133 § 1 p.p.s.a./ przedstawia się następująco: Postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej u J. C. /ur. [...].1951 r./ z poz. 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18.11.1983 r. w sprawie chorób zawodowych /Dz. U. Nr 65, poz. 294, zm. Dz. U. z 1989 r., Nr 61, poz. 364/, dalej jako rozporządzenie z 1983 r. było prowadzone od 1996 roku. Pierwsze orzeczenie lekarskie było wydane w dniu 26.10.1995 r. przez Poradnię Chorób Zawodowych ZOZ w K., w którym stwierdzono brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ponieważ badania audiometryczne wykazały różny ubytek słuchu. Badanie wykonane w październiku 1995 r. wykazało ubytek słuchu dla ucha prawego około 25 dB, lewego 6-8 dB. Jednocześnie podano, że w okresie pracy w A. na Wydziałach W-5 i W-1 był narażony na hałas okresami przekraczającymi dopuszczalne normy. W kolejnym orzeczeniu lekarskim z dnia 3.06.1996 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, również nie rozpoznał choroby zawodowej narządu słuchu, stwierdził niedosłuch obustronny odbiorczy /ubytek słuchu ucho prawe 28 dB, ucho lewe 11 dB/ i w konkluzji stwierdził, że asymetria niedosłuchu nie daje podstaw do uznania niedosłuchu za chorobę zawodową. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].05.1998 r., Nr [...] stwierdził brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu ze względu na stwierdzoną w badaniach lekarskich asymetrię niedosłuchu. Wskazaną decyzję doręczono J. C. w dniu 15.06.1998 r. Wymieniony nie wniósł odwołania. Pismem z dnia 26.10.2000 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Sanitarnego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.1998 r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej słuchu. Sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności w/w decyzji została przekazana do właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Sprawa ta została prawomocnie zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.2004 r., sygn. akt I SA 2478/03 stwierdzającym nieważność decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].10.2003 r., Nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].08.2003 r., Nr [...] /odmawiającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji/ i decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.1998 r., nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u J. C. choroby zawodowej słuchu. J. C. podaniem z dnia 26.10.2000 r. żądał równocześnie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.1998 r., Nr [...]. Sprawa wznowieniowa została zakończona ostateczną i prawomocną decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].03.2006 r., Nr [...] – umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.1998 r., Nr [...], która wcześniej została wyłączona z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.2004 r., sygn. akt I SA 2478/03 /stwierdzono nieważność decyzji/. Rekapitulując, to po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.1998 r., Nr [...] – otworzyła się droga do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu zwyczajnym sprawy w przedmiocie choroby zawodowej J. C. z poz. 15 wykazu chorób zawodowych z 1983 r. Z karty narażenia zawodowego, sporządzonej przez Kierownika Oddziału Higieny Pracy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego wynika, że podejrzenie choroby zawodowej u J. C. z poz. 15 wykazu chorób zawodowych zgłosił lek. med. przemysłowej S. M. /lekarz z Przychodni Przyzakładowej "A." w S./. Zgłoszenie to znajduje się w aktach administracyjnych i zostało sporządzone 29.04.1996 r. Przebieg pracy zawodowej J. C. jest następujący: 1) od 1966 do 1969 – uczeń szkoły przyzakładowej "A.", praktyka w zakładzie 2-3 razy w tygodniu. Uczniowie nie byli kierowani do prac szkodliwych, 2) 26.05.1969 – 30.11.1972 – lakiernik /A./, hałas w części hali malarni /81-85 dB/, 3) 8.01.1973 /1 miesiąc/ - ładowacz w Spółdzielni [...] /zakład zlikwidowany, brak danych co do narażenia zawodowego/, 4) od lutego 1973 do października 1975 /w tym 2-letnia służba wojskowa/ jako lakiernik w P. w S. /zakład zlikwidowany/ - brak danych o narażeniu, 5) 4.11.1975 – 30.04.1999 ślusarz, prostowacz, krajacz w "A." /Wydziały Przecinalni W-1 i Tłoczni W-2/. Hałas na W-1 – 1977 r. – 92 dB, 1978-1996 r. – 86-95 dB. Hałas na W-2 /1997-1998/ - 86-88 dB/. Z dniem 1.05.1999 r. został zwolniony z pracy z przyczyn ekonomicznych zakładu. W konkluzji karty narażenia zawodowego podano, że J. C. był narażony m. innymi na hałas od listopada 1975 r. do kwietnia 1999 r., tj. przez okres 23,5 lat. Podano też, iż w zakładzie pracy /A./ stosowano wkładki douszne, nauszniki. Podano również, że J. C. pracował w A. w warunkach przekroczonego hałasu oscylującego w przedziale od 86 dB do 90 dB, w większości do 90 dB. Jak to już podano, to w latach 1973-74 odbywał zasadniczą służbę wojskową /obsługiwał działa przeciwlotnicze/. Terenowa Wojskowa Komisja Lekarska orzeczeniem Nr [...] z dnia 16.04.2007 r. stwierdziła, że schorzenia skarżącego w tym niedosłuch nie mają związku ze służbą wojskową. Kolejnym orzeczeniem Nr [...] z dnia 16.07.2007 r. – Rejonowa Wojskowa Komisja Lekarska również orzekła, że schorzenia skarżącego nie pozostają w związku ze służbą wojskową. Orzeczeniem lekarskim Nr [...] z dnia 29.08.2007 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdził brak podstaw do rozpoznania u skarżącego choroby zawodowej narządu słuchu z poz. 15 wykazu chorób zawodowych z 1983 r. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że badania lekarskie /audiometria impedancyjna, otoemisja akustyczna oraz słuchowe potencjały wywołane z pnia mózgu/ wykazały w sposób niezależny od współpracy badanego ubytek słuchu w uchu prawym 80 dB, w uchu lewym 40 dB. Stwierdzona asymetria słuchu i znaczna progresja ubytku słuchu w porównaniu do badania z 2000 r. wykluczają zawodowe uszkodzenie słuchu. Asymetria i progresja są niecharakterystyczne dla urazu akustycznego. Skarżący nie pracuje od 1999 roku. W orzeczeniu tym powołano się również na orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy z 2000 r. W orzeczeniu lekarskim z dnia 6.10.2000 r., Nr [...] podano, że audiometria tonalna i impedancyjna wykazała prawostronne uszkodzenie słuchu typu odbiorczego ze średnim ubytkiem słuchu po odliczeniu poprawki na wiek w uchu prawym 25 dB, w uchu lewym 7dB. We wniosku końcowym stwierdzono, że "wielkość ubytku słuchu i jego asymetria wykluczają zawodowe tło uszkodzenia słuchu". Podano też, że w środowisku pracy /A./ oprócz hałasu skarżący był narażony na działanie związków chromu i inne substancje drażniące skórę oraz na drgania mechaniczne. Przechodząc do rozważań prawnych, należy najprzód nawiązać do § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.07.2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach /Dz. U. Nr 132, poz. 1115/, który stanowi, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia w życie /przed 3.09.2002 r./, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Kwestia ta zdaniem Sądu in merito wymaga krótkiego objaśnienia. Jak to już podano, to decyzja Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].05.1998 r., Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby narządu słuchu została wyłączona z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6.10.2004 r. sygn. akt I SA 2478/03, który stwierdził nieważność tej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc, czyli z mocą wsteczną i traktuje się taką decyzję jako nieistniejącą od samego początku. W takiej sytuacji trzeba przyjąć, iż postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej choroby zawodowej było rozpoczęte w 1996 roku, przeto orzekające organy trafnie stosowały przepisy rozporządzenia z 1983 r. Pojęcie prawne choroby zawodowej określa § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 roku. Są to choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Pomiędzy tymi elementami powinien zachodzić związek przyczynowy. Z kolei § 1 ust. 2 rozporządzenia określa jakie czynniki należy brać pod uwagę przy ocenie działania czynnika szkodliwego dla zdrowia /rodzaj, stopień, czas narażenia zawodowego, sposób wykonywania pracy i inne/. Na tle definicji określonej w § 1 ust. 1 rozporządzenia z 1983 roku dominowało zapatrywanie, że w przypadku ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, to w takiej sytuacji istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a warunkami pracy narażającymi na jej powstanie /por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19.07.1984 r., II PRN 9/1984 – OSNCAP Nr 4/1985, poz. 53/. Trzeba też nadmienić, iż na kanwie powołanego przepisu, stopień uszkodzenia słuchu nie może stanowić samoistnej podstawy wyeliminowania niedosłuchu jako choroby zawodowej /np. poniżej 30 dB/. Orzeczenie lekarskie, o jakim mowa w § 8 i 10 rozporządzenia z 1983 r. jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., która powinna być wszechstronnie uzasadniona i wyjaśniać wątpliwości w sposób przekonujący i dostępny dla stron, organu prowadzącego postępowanie i sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu opinia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 29.08.2007 r. nie jest wyczerpująca, bo nie wyjaśnia wszystkich nasuwających się wątpliwości i tym samym nie jest przekonująca. Stwierdzenie opiniujących lekarzy, że ustalona progresja niedosłuchu m. innymi przemawia za niezawodowym uszkodzeniem słuchu u skarżącego, budzi wątpliwości, bo zdaniem Sądu nie można wykluczyć, że przyczyną tej progresji mogły być czynniki zewnętrzne lub wewnętrzne jakie mogły zaistnieć po ustaniu stosunku pracy. Skarżący przestał zawodowo pracować w 1999 r.. Za tym przemawia okoliczność, iż tak wysokiej progresji nie stwierdził Instytut Medycyny Pracy w orzeczeniu z dnia 6.10.2000 r. /ucho prawe 25 dB, ucho lewe 7 dB/. Wskazane orzeczenie było wydane po upływie 1 roku od dnia zaprzestania pracy. Wskazany w tym ostatnim orzeczeniu stopień niedosłuchu jest zbliżony do stopnia istniejącego u skarżącego w okresie zatrudnienia w A. /orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy z 3.06.1996 r., ucho prawe 28 dB, ucho lewe 11 dB/. Paralela orzeczeń z dnia 3.06.1996 i 6.10.2000 r. prowadzi do wniosku, że po zaprzestaniu zatrudnienia, stopień niedosłuchu nie ulegał zmianie, przeciwnie zmniejszył się nieznacznie/. W takiej sytuacji nie można wykluczyć, że tak wysoką progresję słuchu /80 dB i 40 dB/ spowodowały czynniki działające po 6.10.2000 r., czyli po ustaniu zatrudnienia. W opinii Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 28.09.1999 r. stwierdzono obustronny niedosłuch, który jest charakterystyczny dla działania hałasu. Żadna opinia nie wyjaśnia dlaczego asymetria słuchu wyklucza zawodowe uszkodzenie słuchu, zatem nie wiadomo czy wskazane z tej przyczyny wykluczenie ma charakter obiektywny /pewny/, czy też opiera się tylko na prawdopodobieństwie. Nie wyjaśniono przyczyny asymetrii. Nie wyjaśniono, czy były przeprowadzone badania co do lokalizacji uszkodzenia słuchu i nie podano, czy uszkodzenie ma charakter ślimakowy, czy pozaślimakowy. Na poruszone kwestie orzekające organy nie zwróciły uwagi, zatem doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 84 k.p.a., oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego właśnie względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c – p.p.s.a. – uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. Nie orzekał też o kosztach postępowania sądowego, bo takich pomimo pouczenia o treści art. 210 § 1 p.p.s.a. skarżący nie zgłosił, a niezależnie od tego, tego rodzaju kosztów nie poniósł. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy zwróci się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy o wydanie opinii uzupełniającej, w której lekarze powinni w sposób wyczerpujący odpowiedzieć na wątpliwości Sądu przytoczone w niniejszym uzasadnieniu.