VII SA/Wa 202/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi L. M. i T. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala VII SA/Wa 202/09 UZASADNIENIE Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej kpa, w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006 r.,Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po wszczęciu na wniosek D. K. z dnia [...] marca 2008 r. postępowania nieważnościowego decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1999 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. M. pozwolenia na wykonanie boksu garażowego zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na działce nr ew. [...], obręb [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. kpa) przy czym istotny dla oceny, czy zachodziło naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności jest stan prawny na dzień wydania kwestionowanej decyzji. W myśl obowiązującego wówczas art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienie to, zgodnie z art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego należy rozumieć jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych., a zatem jest to szerokie uregulowanie przedmiotowego uprawnienia. Zgoda właściciela nieruchomości, który upoważnia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana wyraźnie, na tyle jednoznacznie, by nie pozostawiała żadnych wątpliwości, nie może być jedynie dorozumiana. Ze złożonego przez właściciela lub współwłaścicieli nieruchomości oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie określonego obiektu budowlanego czy zrealizowanie określonych robót budowlanych na swej działce. W przypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność kilku osób, a z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpi jeden nich nie przedstawiając zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wówczas wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest niedopuszczalne, stanowi bowiem przesłankę nieważnościową z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w postaci rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...] przy ul. [...] w W. stanowi współwłasność kilku osób. Wypisy z rejestru gruntów, aktualne na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowią dowód iż współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości byli: E. B., E. P., W. P., D. i E. K., L. i T. M., co pociąga za sobą konieczność uzyskania zgody na planowaną inwestycję od wszystkich wymienionych współwłaścicieli. Tymczasem takiej zgody nie było, wobec czego należy uznać, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania L. i T. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1pkt. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji powtarzając argumentację zaprezentowaną w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. o zaistnieniu kwalifikowanej wady uzasadniającej nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w postaci braku wykazania się przez inwestora – T. M. prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z powodu braku zgody na realizację budowy przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli L. i T. M. wnosząc o "stwierdzenie ważności wydania decyzji Prezydenta W. z [...] października 1999 r. znak [...] wobec braku stwierdzenia, iż naruszenie prawa nastąpiło w sposób rażący". Ich zdaniem wszyscy współwłaściciele spornej nieruchomości stawili się na rozprawę administracyjną w Urzędzie Miejskim w W. w dniu [...] lutego 2000 r. i wyrazili pisemną zgodę na budowę garażu na działce nr ew. [...] w W. Na tej podstawie wydany został skarżącym dziennik budowy nr [...], którego kserokopię strony 1 i 3 przesyłają jako załącznik do skargi. W oparciu o ten dokument inwestor rozpoczął w 2000 r. realizację inwestycji przedmiotowego boksu garażowego na działce nr ew. [...], która została zakończona [...] maja 2001 r., czego potwierdzenie znajduje się na ostatniej stronie dziennika budowy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności), według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy zgodnie z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa decyzję Wojewody [...] z [...] września 2008 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1999 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. M. pozwolenia na wykonanie boksu garażowego zlokalizowanego w W. przy ul. [...], na działce nr ew. [...]. Podstawą prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z [...] października 1999 r. w myśl którego "pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" Takiego prawa inwestor nie wykazał w związku z tym, iż nieruchomość na której zrealizował przedmiotowy garaż należy do współużytkowników wieczystych: E. B., E. P., W. P., D. i E. K., L. i T. M., a brak było wymaganych zgód wszystkich współużytkowników nieruchomości w dacie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1999 r. Nie dołączono do akt pisemnej zgody od E. P. oraz W. P. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze współużytkowaniem w częściach ułamkowych, oceniając więc w świetle prawa cywilnego, budowa obiektu budowlanego na takiej nieruchomości należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współużytkowników. Brak zgody wszystkich współużytkowników jest równoznaczny z brakiem prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgoda ta stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę, a jej brak rażąco narusza prawo uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę (art. 156 § 1 pkt. 2 kpa). Jeżeli obiekt został wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością lub też współużytkowaniem wieczystym, to była wymagana na budowę zgoda wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2008 r.,II OSK 1791/2006, LexPolonica nr. 1956402) Zakwestionowanie przez chociażby jednego ze współwłaścicieli nieruchomości, złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji kiedy jego zgoda na wykonanie robót budowlanych jest wymagana, wyklucza możliwość wydania przez organ budowlany decyzji pozwalającej na budowę (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2005 r., II OSK 179/2005, LexPolonica nr 409740, ONSAiWSA 2006/3 poz. 88) Uzyskanie zgody współwłaścicieli (współużytkowników - na które powołuje się skarżący) już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest równoznaczne z wykazaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W świetle powyższych rozważań decyzja kontrolowana prawa nie narusza, a skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270).