II FSK 2020/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Kubiak po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej T. F. – L. S.A. w Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt I SAB/Go 4/08 w sprawie ze skargi T. F. – L. S.A. w Z. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Z. w przedmiocie nierozpatrzenia zażalenia postanawia uchylić zaskarżone postanowienie w całości. Postanowieniem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt I SAB/Go 4/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę T. F. – L. S.A. w Z. (zwanej dalej: "spółką" lub "T.F.L.") na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Z. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że w dniu 19 marca 2008 r. T.F.L. wniosło skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Z. podnosząc, że organ ten do dnia złożenia skargi nie rozpoznał wniesionego w dniu 11 maja 2007 r. zażalenia na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 26 kwietnia 2007 r. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Z. poinformował, że spółka dwukrotnie: pismem z dnia 9 sierpnia 2007 r. oraz z dnia 19 grudnia 2007 r. składała zażalenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.) na niezałatwienie przez Dyrektora Izby Skarbowej w Z. zażalenia na postanowienie Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Z. z dnia 26 kwietnia 2007 r. Postanowieniami z dnia 4 września 2007 r. i z dnia 21 stycznia 2008 r. Minister Finansów uznał powyższe zażalenia za bezzasadne. Postanowienie Ministra Finansów z dnia 21 stycznia 2008 r. zostało skarżącej doręczone w dniu 29 stycznia 2008 r. W odpowiedzi na zarządzenie Przewodniczącego z dnia 19 sierpnia 2008 r. spółka oświadczyła, że wniesiona przez nią skarga jest związana z wydanym przez Ministra Finansów postanowieniem z dnia 21 stycznia 2008 r. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że spółka wypełniła warunek wniesienia skargi określony w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżąca składając zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyczerpała przysługujące jej w sprawie na bezczynność środki zaskarżenia. Jednakże skarga została przez stronę wniesiona po upływie trzydziestu dni od chwili doręczenia jej – w dniu 29 stycznia 2008 r. – postanowienia Ministra Finansów z dnia 21 stycznia 2008 r. Zgodnie z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi termin do złożenia środka zaskarżenia na gruncie rozpatrywanej sprawy upłynął w dniu 28 lutego 2008 r. W skardze kasacyjnej T. F. – L. S.A. domagało się uchylenia powyższego postanowienia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie ze skargi spółki na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Z. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1/ na podstawie art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów postępowania, poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przejawiające się w błędnym przyjęciu, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, dotyczy również skargi na bezczynność organu, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem jako podstawa bezzasadnego liczenia przez Sąd pierwszej instancji terminu do złożenia skargi na bezczynność, skutkowała jej odrzuceniem, - niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w drodze odrzucenie skargi spółki, pomimo iż nie została ona złożona po upływie terminu do jej wniesienia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem terminy do wnoszenia skarg, przewidziane w art. 53 powołanej ustawy nie mają zastosowania do skargi na bezczynność. Sąd powinien był zatem rozpoznać skargę T.F.L., 2/ na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez: - niewłaściwe zastosowanie art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przejawiające się w błędnym przyjęciu, że trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi, liczony od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, dotyczy również skargi na bezczynność organu, podczas gdy art. 53 powołanej ustawy nie dotyczy kategorii skarg na bezczynność. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ograniczenie czasowe przewidziane w art. 53 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 cytowanej ustawy. Skargę na bezczynność można zaś wnieść aż do czasu załatwienia przez właściwy organ sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Z. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, poza przypadkami nieważności postępowania, jest związany granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że podniesione przez stronę zarzuty wyznaczają zakres sądowej kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia. Sąd administracyjny drugiej instancji jest zatem uprawniony do rozpatrywania sprawy wyłącznie w ramach sformułowanych przez stronę podstaw kasacyjnych. Mając na uwadze treść zarzutów podniesionych w rozpoznawanym środku odwoławczym stwierdzić należy, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje wyjaśnienie, czy skarżąca spółka była zobowiązana do zachowania trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. W myśl art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego podstawę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustanowione w cytowanym przepisie ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2005, str. 243, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, str. 143, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2006, str. 157, por. także podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, publ. ONSAiWSA 2006/4/100). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają przede wszystkim względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności (rozstrzygnięć w sprawie). Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynności jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Dostrzec jednocześnie należy, że przedmiotem skargi nie jest w tego typu przypadkach postanowienie organu rozpatrującego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ale bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skorzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest zatem warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 cytowanego Prawa. Skarga na bezczynność może być bowiem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. W świetle przedstawionych uwag za uzasadnione uznać należało zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 53 § 1 i art. 58 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na marginesie jedynie zwrócenia uwagi wymaga, że w pkt 2 petitum środka odwoławczego błędnie sformułowano zarzut naruszenia przepisu postępowania, to jest art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach podstawy kasacyjnej odnoszącej się do prawa materialnego (art. 174 pkt 1 cytowanego Prawa). Z uwagi na prawidłową konstrukcję pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazane uchybienie pozostawało jednak bez wpływu na rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.