II SA/Wa 766/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędzia WSA – Adam Lipiński, Sędzia WSA – Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2008 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] i nr [...] oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] i nr [...]. Decyzją nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...] orzekającej o uchyleniu prawomocnej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w sprawie przyznania E. T. prawa do zasiłku przedemerytalnego od [...] października 2001 r. i jednocześnie orzekającej o odmowie przyznania E. T. prawa do zasiłku przedemerytalnego z powodu niespełnienia warunków ustawowych. Z kolei decyzją nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. znak [...] uchylającej własną decyzję z [...] września 2006 r. znak [...] w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oraz orzekającej jednocześnie o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku przedemerytalnego za okres od 6 września 2003 r. do 31 lipca 2004 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w kwocie brutto: 7246,80 zł. We wniosku o stwierdzenie nieważności obydwu decyzji Wojewody [...] E. T. wskazywał na błędy w postępowaniu organów dokonane jeszcze przy rejestracji jako bezrobotnego w Urzędzie Pracy. Skarżący podnosił zwłaszcza brak właściwej informacji o przysługujących mu prawach oraz ciążących na nim obowiązkach wynikających z faktu pobierania zasiłku przedemerytalnego. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności obydwu decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi, wymienionymi w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Po analizie sprawy Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że żadna ze wskazanych przez skarżącego we wniosku decyzji Wojewody [...] nie była dotknięta wadą nieważności, a zatem nie istniała podstawa usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Z uwagi na błędne pouczenie co do środków zaskarżenia E. T. wniósł na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1671/07 odrzucił ją z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. Wobec powyższego Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [.] przywrócił termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. w mocy. Organ w decyzji ponowił rozważania zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. w zakresie podstaw stwierdzenia nieważności. Odnosząc się zaś do podniesionego we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. zarzutu skarżącego o braku informacji o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności oraz o braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy, organ wskazał, że zarzuty te mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. T. podniósł, że decyzja o cofnięciu prawa do zasiłku przedemerytalnego pobieranego 5 lat wcześniej jest dla niego niezrozumiała i krzywdząca. Skarżący wskazał ponadto, że Urząd Pracy był poinformowany przez jego pracodawcę o podjeciu przez niego zatrudnienia w firmie ochroniarskiej, ale dokumentu tego nie ma w aktach. Nadto skarżący zarzucił, że został omyłkowo zarejestrowany na jeden dzień jako bezrobotny (również w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych), a na karcie rejestracyjnej widnieją poprawki i wykreślenia poczynione przez pracownika Urzędu Pracy dokonane bez jego wiedzy. Skarżący zarzucił również, że otrzymał dwie decyzje nakazujące zwrot zasiłku w różnej wysokości, co świadczy o nieznajomości przepisów prawa przez urzędników, natomiast wskazywane przez niego uchybienia nie byłe brane pod uwagę przez organy orzekające w jego sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie wskazując, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji należy do tzw. trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji administracyjnej, której przysługuje przymiot trwałości i możliwe jest tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej kpa). Zgodnie z art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. "Wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1 - 6 kpa oraz wady nieważności ustanowione w przepisach odrębnych noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Z tej racji, że wady są w samej decyzji, postępowanie, w którym została ona wydana, może być prawidłowe pod względem prawnym, może ono natomiast być źródłem wadliwości decyzji ze względu na merytoryczne treści ustalone w stadium wstępnym lub stadium rozpoznawczym postępowania i w tym punkcie mogą się zbiegać wady materialne i rażące wady proceduralne. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2006 r., s. 720). Zatem istotą postępowania prowadzonego przez organ nadzoru jest badanie decyzji administracyjnej i wywoływanych przez nią skutków prawnych, mające na celu ustalenie istnienia lub nieistnienia przesłanek określonych w powołanym art. 156 § 1 kpa lub w przepisach odrębnych. Ewentualne ustalenie, że decyzja obarczona jest jedną z wad, o których mowa, obliguje organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, o ile nie zachodzą okoliczności określone w przepisie art. 156 § 2 kpa lub w odrębnych przepisach, które stanowią tak zwane negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że obydwie decyzje Wojewody [...], co do których skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności, zostały podjęte również w trybie nadzwyczajnym i odmawiały stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Starosty [...]. Zdaniem Sądu decyzje Wojewody [...] na zawierały żadnej z przesłanek warunkujących stwierdzenie ich nieważności. W sprawie orzekał bowiem organ wyższego stopnia nad Starostą [...] (art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, Dz. U. Nr 99 poz. 1001 ze zm.). Decyzje Wojewody [...] zostały wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa i w jego granicach, tzn. z poszanowaniem zasad postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W sprawie nie były wydane wcześniej żadne inne decyzje ostateczne (art. 156 § 1 pkt 3 kpa), skierowane zostały również do właściwej osoby, czyli wnioskującego o stwierdzenie nieważności E. T. (art. 156 § 1 pkt 4 kpa). Nie można również zarzucić decyzjom Wojewody [...], iż uchybiają pozostałym przesłankom wymienionym w pkt 4 – 6 art. 156 § 1 kpa. Słusznie natomiast organy orzekające w sprawie, czyli zarówno Minister Pracy i Polityki Społecznej jak i Wojewoda [...], podniosły, że brak udziału strony w postępowaniu, nawet bez jej winy, nie jest rażącym naruszeniem prawa, ale stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Podkreślić jednak należy, że wznowienie postępowania na skutek braku udziału w nim strony może nastąpić wyłącznie na wniosek złożony przez stronę, którą pominięto w postępowaniu (art. 147 kpa). Wskazać również należy, że wobec odrębnego uregulowania przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania, ważne jest przestrzeganie tego podziału w postępowaniach nadzwyczajnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, która jest obarczona wadą stanowiącą warunek wznowienia postępowania, stanowi rażące naruszenie prawa. Powyższe stanowisko jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie jak i literaturze dotyczącej postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego o wydaniu przez Starostę [...] dwóch decyzji nakazujących zwrot zasiłku przedemerytalnego w różnych kwotach wyjaśnić należy, że w drugiej z decyzji, z dnia [...] października 2006 r., organ uwzględnił odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] września 2006 r. oraz wziął pod uwagę trzyletni okres przedawnienia w zakresie roszczeń organu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń, w tym i zasiłków. Ponadto, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej zasad postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu organ ten w sposób wyczerpujący zebrał, rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa Minister Pracy i Polityki Społecznej przestrzegał też zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.