II SA/Ke 330/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia NSA Anna Żak (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi B. R.-L. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] numer [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. R.- L. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. R.-L., utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdzającą wykonanie obowiązków koniecznych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki, znajdującej się w budynku usług handlowych usytuowanym na działce nr ewid. 324/51 w miejscowości B., gm. M. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymano w mocy decyzję Inspektora Nadzoru z dnia [...] nakładającą na B. i Z. D. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dna 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2004r., nr 93, poz.888) obowiązek wykonania w terminie do dnia 15 lipca 2005 r. określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych, związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki znajdującej się w budynku usług handlowych, usytuowanym na działce nr ewid. 324/51 w miejscowości B., gm. M. Czynności te polegały na przedłożeniu projektu budowlanego wykonanej przebudowy, ze wskazaniem zakresu wykonanych w ramach przebudowy robót budowlanych oraz oceną prawidłowości ich wykonania, a także ich zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, normami i zasadami wiedzy technicznej oraz opinii, uzgodnień i zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził wykonanie obowiązków określonych w w/w decyzji. Ponadto organ odwoławczy uznał, że skoro inwestorzy wykonali roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia na budowę, to organ l instancji prawidłowo podjął działania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 71 i art. 71 a, które to przepisy odnoszą się jedynie do zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. R.-L. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła naruszenie: - art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonanie określonych przez organ czynności legalizuje zmianę sposobu użytkowania lokalu oraz że inwestorzy wykonali obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a także - art. 97 § kpa poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji pomimo, że dla jej wydania istotne znaczenie miał wynik postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie II SA/Ke 978/05, tj. mimo istnienia podstaw do zawieszenia postępowania. Wyrokiem z dnia 26 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w sprawie II SA/Ke 29/06 uwzględnił skargę i uchylił obie wydane w sprawie decyzje, uznając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego. Sąd wskazał, że decyzją z [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. R.-L. i B. D. pozwolenia na budowę Zakładu Usług Medycznych z przeznaczeniem na usługi handlowe - aptekę, zaś decyzją z dnia [...] udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, przy czym opisując jego funkcję wskazano lokal apteki i lokal sklepowy. Za bezsporne w sprawie Sąd uznał, że po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie B. D. dokonała przebudowy lokalu określanego jako lokal sklepowy w celu zmiany sposobu jego użytkowania - na aptekę. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że skoro inwestorzy wykonali roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego pozwolenia na budowę, to należało podjąć działania w trybie art. 51 Prawa budowlanego, a nie w trybie art. 71 i art. 71 a, bo te ostatnie w ocenie organu, odnoszą się jedynie do zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Sąd stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888), która zmieniła m.in. treść art. 71 oraz wprowadziła z dniem 31 maja 2004 r. przepis art. 71a. Następnie powołując treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy Sąd stanął na stanowisku, że nie jest zgodne z tym przepisem stwierdzenie organu odwoławczego, że przepisy art. 71 i art. 71 a odnoszą się jedynie do zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych. Sąd I instancji wskazał, że B. D. dokonała w dniu 10 stycznia 2005 r. w Starostwie Powiatowym "zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę", polegających na "robotach remontowych polegających na malowaniu, ułożeniu glazury, montażu umywalki w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych", podczas gdy faktycznie dokonała przebudowy obiektu w rozumieniu art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 1994r., zaś wykonane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu dążąc do przywrócenia stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego niewłaściwie zastosował przepis art. 51 Prawa budowlanego, zamiast przepis art. 71 a, który określa działania związane z legalizacją stwierdzonej i samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Mając to na uwadze, Sąd I instancji w sprawie II SA/Ke 978/05 wyrokiem z dnia 26 października 2006r. uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] nakładającą na inwestora w trybie art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego obowiązek wykonania określonych czynności. Podlegającą zatem badaniu w niniejszej sprawie decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], stwierdzającą wykonanie nałożonych wcześniejszą decyzją obowiązków również należało uchylić na podstawie art.145 par.1 pkt.1a p.p.s.a., jako naruszającą przepis art.51 ust.3 pkt.1 Prawa budowlanego i wydaną bez podstawy prawnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli Z. i B. D., którzy zaskarżyli go w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, natomiast zastosowanie art. 71a w wyniku uznania, że w przypadku określonym w przepisie art. 71 ust. 6 pkt 1, a więc gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z robotami budowlanymi wymagającymi pozwolenia na budowę, w razie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia, stosuje się przepis art. 71a, a nie stosuje się przepisu art. 51 cyt. ustawy. Wyrokiem z dnia 29 lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oraz przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny / dalej także NSA/ podzielił pogląd autora skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art.71 ust.6 pkt.1, art.71a oraz art.51 ustawy Prawo budowlane z 1994r wskutek czego Sąd Wojewódzki niewłaściwie uznał, że w sprawie powinna być przeprowadzona procedura właściwa dla legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - według art. 71a Prawa budowlanego, zamiast legalizacji podjętej przez organy nadzoru w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. NSA wskazał, że art. 71 Prawa budowlanego kompleksowo reguluje postępowanie w razie zgłoszenia przez uprawniony podmiot zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyjątkiem takiej sytuacji, gdy zamierzona zmiana sposobu użytkowania określonego obiektu wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych lub zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania wymagającej wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia (art. 71 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) - uruchamia postępowanie administracyjne, które zasadniczo kończy się w dwojaki sposób, tj. organ milcząco przyzwala właścicielowi na wnioskowaną zmianę lub wydaje decyzję zawierającą sprzeciw. Natomiast, gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 71 ust. 6 pkt 1). W ocenie Sądu II instancji, w sytuacji gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego z 1994r. Odmienne stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji sprawiło, że w konsekwencji doszło do naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji. Skargą objęta została decyzja organu nadzoru budowlanego wydana w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków koniecznych w celu doprowadzenia określonych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem co oznacza, że powinna być ona oceniana na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1, a nie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w trybie którego wydano decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności. NSA wskazał, że w niniejszej sprawie, w chwili gdy organy obu instancji stwierdziły wykonanie określonych obowiązków, istniała w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego z dnia [...], rozstrzygająca o nałożeniu na inwestorów obowiązku wykonania stosownych czynności. Ponieważ decyzja ta była ostateczna, organy nadzoru były związane jej treścią i mogły badać tylko przesłanki warunkujące stwierdzenie wykonania obowiązków, a nie zasadność nałożenia tych obowiązków na inwestorów. Z chwilą jednak uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji przez Sąd w wyroku z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 978/05 oraz orzeczeniu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku powyższa okoliczność, zdaniem Sądu wyższej instancji mogła być rozważana w niniejszej sprawie jako przesłanka do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki mógłby przyjąć jako podstawę orzekania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b. p.p.s.a, gdyż związek obu spraw wyczerpuje podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, przejawiającą się w tym, że prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostaje bez wpływu na moc obowiązującą decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. NSA wskazał, że ogólna zasada orzekania przez sąd administracyjny na podstawie stanu istniejącego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie może stanowić przeszkody do uchylenia decyzji ze względu na podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego powstałe później, ale oczywiście przed momentem wyrokowania przez sąd, jeżeli przed tym dniem zostały ujawnione i stały się sądowi znane (Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2008, wyd. 2, str. 525). Z akt sprawy sygn. II SA/Ke 978/05 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wynika, że została wniesiona skarga kasacyjna od wyroku tego Sądu z dnia 26 października 2006r. uchylającego decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i wyrokiem z dnia 29 lutego 2008r. uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008 r. w sprawie - sygn. akt II SA/Ke 216/08 - WSA w Kielcach uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) nałożył na B. i Z. małżonków D. obowiązek wykonania w terminie do dnia 15 lipca 2005 r. określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki, znajdującej się w budynku usług handlowych, usytuowanym na działce nr ewid. 324/51 w miejscowości B., gm. M. do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 26 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a/, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Mając to na uwadze skargę należało uwzględnić, chociaż z innych powodów niż w niej wskazanych. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie była wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej zwaną Prawo budowlane) decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązków koniecznych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z treścią art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast ust. 3 pkt.1 tego przepisu stanowi, że o upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że warunkiem zastosowania przepisu art.51 ust.3 pkt.1 ustawy Prawo budowlane jest uprzednie wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku stwierdzenia wykonania nakazanych obowiązków organ wydaje decyzję stwierdzającą ich wykonanie. Przepis art. 51 ust.3 pkt.1 wprost nawiązuje do treści art.51 ust.1 pkt.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. i nie ulega wątpliwości, że nie można wydać decyzji na jego podstawie bez uprzednio wydanej decyzji w trybie art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy sygn. akt II SA /Ke 216/08, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 czerwca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na B. i Z. małżonków D. obowiązek wykonania w terminie do dnia 15 lipca 2005 r. określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową przedmiotowego lokalu handlowego do stanu zgodnego prawem. Z obrotu prawnego wyeliminowana została wobec tego decyzja, w oparciu o którą wydane zostało zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego. Zasadą jest, że sąd administracyjny rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu i zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po jego wydaniu zasadniczo nie podlega uwzględnieniu jednak zauważyć należy, że w niniejszej sprawie, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, prawomocne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu nadzoru budowlanego wydanej w trybie art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego ze względu na związek spraw, wyczerpuje podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 8 kpa. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wobec tego stwierdzić należy, że sytuacja która zaistniała po prawomocnym wyroku sądu wojewódzkiego z dnia 4 czerwca 2008r. w opisanej wyżej sprawie II SA/Ke 216/08, skutkować musi uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. Skoro po wydaniu decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązków, a przed wydaniem wyroku w sprawie objętej skargą na to rozstrzygnięcie, odpadła podstawa wydania zaskarżonej decyzji, to zgodzić się należy z poglądem, że ogólna zasada orzekania przez sąd administracyjny na podstawie stanu istniejącego w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, nie może stanowić przeszkody do uchylenia tej decyzji ze względu na zaistnienie, podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. (por. Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Wyd. Lexis Nexis Warszawa 2008, wyd. 2, str. 525). Zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt. 8 kpa skutkuje wobec tego uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy miało to wpływ na wynik sprawy oraz czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do innych zarzutów podniesionych w skardze. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, Sąd skargę uwzględnił. Punkt II wyroku wydano w oparciu o art. 152 p.p.s.a, natomiast o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego powinien wziąć pod uwagę, że dopóki nie zostanie wydana decyzja w trybie art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego przedwczesne jest prowadzenie postępowania na podstawie art.51 ust.3 tej ustawy.