VIII SA/Wa 235/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło i przekazało do ponownego rozpoznania decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w G. z dnia [...] marca 2008 r., uchylającą z dniem [...] września 2007 roku decyzję nr [...] z [...] września 2007 roku przyznającą T. J. – dalej skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci A. i E. rodzeństwo J. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją [...] września 2007 roku znak: [...] organ I instancji przyznał T. J. zasiłek rodzinny na A. i E. rodz. J. w kwocie po 64,00 zł miesięcznie, na każde dziecko, na okres od dnia 1 września 2007 roku do 31 sierpnia 2008 roku, a także jednorazowe dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na obydwoje dzieci, w kwocie po 100 zł i dodatek z tytułu podjęcia przez dziecko –E. J., nauki w szkole poza miejscem zamieszkania w kwocie 50 zł., na okres od dnia 1 września 2007 roku do dnia 30 czerwca 2008 roku. Decyzją z dnia [...] października 2007 roku znak: [...] organ I instancji uchylił z dniem [...] października 2007 roku wyżej opisaną decyzję własną z dnia [...] września 2007 roku. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które to decyzją z dnia [...] listopada 2007 roku znak: [...] uchyliło powyższą decyzje i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uwagi na wady postępowania oraz podjętego rozstrzygnięcia, w tym brak podstawy prawnej oraz nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku organ I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 wznowił postępowanie w sprawie przyznania T. J. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, przyznanych decyzją ostateczną z dnia [...] września 2007 roku nr [...]. Postępowanie wznowieniowe zakończone zostało decyzją z dnia [...] stycznia 2008 roku znak: [...], którą uchylono z dniem [...] stycznia 2008 roku decyzję z dnia [...] września 2007 roku. W wyniku złożonego odwołania, w/w decyzja z [...] stycznia 2008 roku została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 roku a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Podobnie jak w przypadku decyzji z dnia [...] października 2007 roku Kolegium zwróciło uwagę na wady postępowania prowadzonego przez organ I instancji, jak również samego rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że decyzja z dnia 7 stycznia 2008 roku nie spełniała wymogów trybu wznowieniowego i wydana została z naruszeniem art. 151 K.p.a.. W dniu 13 marca 2008 roku z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta G. wydano postanowienie znak: [...], którym wznowiono postępowanie w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] września 2007 roku przyznającej T. J. świadczenia rodzinne. W uzasadnieniu wskazano, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją nr: [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, uchyliło decyzję z dnia [...] stycznia 2008 roku, znak: [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...] marca 2008 roku Burmistrz Miasta i Gminy w G., decyzją nr [...], działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 62 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 3 pkt 23 i 24 oraz 17 a, art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139 poz. 992 ze zm.) uchylił z dniem 25 września 2007 roku decyzję nr MGOPS-III-8180/664/2007/2008 z dnia 25 września 2007 roku przyznającą T. J. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci A. i E. rodz. J. Jednocześnie stwierdzono, że świadczenia rodzinne nie przysługują w/w od miesiąca września 2007 roku. W uzasadnieniu decyzji podano, że dochodem rodziny od dnia 1 maja 2007 roku, oprócz dochodów ujawnionych przy składaniu wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2007/2008, była również emerytura skarżącej, w wysokości 524,69 zł miesięcznie. Dochód ten powinien zatem zostać uznany za uzyskany. Stwierdzono, że nie można jednocześnie uznać za dochód utracony zmiany wymiaru czasu pracy skarżącej z całego na 1/2 etatu (z uwzględnieniem dwutygodniowej przerwy między stosunkami pracy), albowiem nie mieści się to w katalogu dochodów utraconych. Zaznaczono przy tym, że T. J. w dniu składania wniosku o ustalenie uprawnień do zaliczki alimentacyjnej kontynuowała podjęte po krótkotrwałej przerwie zatrudnienie. W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, że dochód miesięczny w rodzinie wyniósł kwotę 1 837,74 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzime stanowi kwotę 612,57 zł netto. Zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje rodzicowi, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504 zł netto. Ponieważ przekroczone zostało kryterium dochodowe świadczenie rodzinne nie przysługuje. Od decyzji powyższej T. J. odwołała się podnosząc, że organ I instancji nietrafnie interpretuje przepisy. Skarżąca uważa, że organ I instancji interpretuje przepisy w taki sposób, aby nie przyznać należnych świadczeń rodzinnych. Przyznana jej emerytura w 2007 roku nie powinna mieć wpływu na uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej w okresie zasiłkowym 2007/2008. Uważa, że skoro dochód ten uzyskała w 2007 roku, to powinien on mieć wpływ jedynie na prawo do zaliczki przyznawanej na kolejny okres zasiłkowy. W przeciwnym razie te same dochody będą miały wpływ na uprawnienia w dwóch kolejnych okresach zasiłkowych, co jest dla niej niekorzystne. T. J. zaznaczyła przy tym, że emeryturę pobierała jedynie w okresie od dnia 1 maja 2007 roku do dnia 12 grudnia 2007 roku. Decyzją z [...] maja 2008 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] marca 2008 roku, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, którą uchylił z dniem [...] września 2007 roku decyzję nr [...] z dnia [...] września 2007 roku przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dzieci: A. i E. rodz. J. Jednocześnie stwierdzono, że świadczenia rodzinne nie przysługują w/w od miesiąca września 2007 roku. W podstawie prawnej decyzji powołano się na przepisy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również na art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.. nie wiadomo zatem, który z trybów wzruszania decyzji ostatecznych organ miał zamiar zastosować w niniejszej sprawie. Z uwagi jednak na fakt, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 roku znak: [...] postępowanie w sprawie wznowione zostało w oparciu o art. 145 1 pkt 5 K.p.a., dlatego też należałoby uznać, że zamiarem organu I instancji było wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wyjaśniono w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] lutego 2008 roku, przepis powyższy przewiduje jedną z rodzajów decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stanowi on, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a K.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Uchylając zatem decyzję organ obowiązany jest rozstrzygnąć istotę sprawy administracyjnej. Obowiązek rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wynika z przedmiotu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej na nowo. Istotą wznowionego postępowania jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji w ogóle rozstrzygana. Tymczasem z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji uchylił decyzję z dnia [...] września 2007 roku znak: [...] z dniem [...] września 2007 roku, stwierdzając jednocześnie w punkcie 2, że świadczenia rodzinne nie przysługują Pani T. J. od miesiąca września 2007 roku. Kolegium zwraca jednak uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest uchylenie decyzji, niemniej jednak nietrafnym jest określenie w rozstrzygnięciu daty z przeszłości od jakiej decyzja zostaje uchylana. Zasadą jest bowiem, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne ex nunc (od momentu jej wydania), a nie z mocą wsteczną tak jak dzieje się to np. w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z 9 czerwca 2008 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Podtrzymując w całości argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wniosła o rozstrzygnięcie jej sprawy. Podniosła, że jest samotną matką, że nie zgadza się ze sposobem wyliczenia dochodu przez MOPS w G., bowiem ta sama emerytura, z tego samego okresu będzie doliczana do nowego okresu zasiłkowego, który niebawem będzie obowiązywał na okres zasiłkowy 2008/2009. Ponownie będzie brana pod uwagę do dochodu za 2007 rok. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., podtrzymując w całości argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga T. J. zasługuje na uwzględnienie, choć nie z przyczyn podnoszonych w skardze. Uchylając decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało, iż w przedmiotowym postępowaniu organ niewłaściwie zinterpretował przepisu o wznowieniu postępowania. Kolegium zwróciło uwagę, że w postępowaniu wznowieniowym możliwe jest uchylenie decyzji a nie jej zmiana. Ponadto w decyzji wydanej w trybie wznowieniowym nie jest możliwe określenie daty z przeszłości od jakiej decyzja zostaje uchylana. Zasadą jest bowiem, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne ex nunc, a nie z mocą wsteczną. Podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przepis ten winien być czytany łącznie z dyspozycją art. 136 k.p.a., który przewiduje możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z urzędu lub na żądanie strony przed organem odwoławczym w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przepis art. 138 § 2 kpa daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 k.p.a), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (porównaj orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego :wyrok z dnia 28 września 200 1r. V SA 239/01, LEX nr 50105; z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, LEX nr 48721; z dnia 13 maja 1999r. IV SA 723/97, LEX nr 47269). Dodatkowo wskazać należy, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a) powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a . Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania niewątpliwie narusza przepis art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie braki postępowania wskazane przez organ odwoławczy nie uzasadniają uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż mogą one zostać uzupełnione w trybie art. 136 k.p.a. Samorządowe Kolegium odwoławcze w R. nie miało podstaw do orzeczenia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. Bezsprzeczne jest, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy nie wskazał zresztą, w uzasadnieniu swojej decyzji przesłanek, które miałyby to uzasadniać. Rzeczą Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., które co wymaga szczególnego podkreślenia rozpoznawało niniejsza sprawę trzeci raz, było dokonanie oceny prawnej przeprowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy w G. postępowania z uwzględnieniem wykonania wytycznych, wydanych wcześniej organowi pierwszej instancji. Organ II instancji zobowiązany był zatem do oceny ustaleń organu I instancji i wydania decyzji. Zdaniem Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy w sposób niewystarczający odniósł się do podstawy prawnej, na podstawie której wydano decyzję w I instancji. Przepis art. 32 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych stanowi samodzielną podstawę, bez konieczności odwoływania się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, do dokonania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w razie zaistnienia okoliczności objętych jego dyspozycją. Ustalenie nienależnych świadczeń i zobowiązań do ich zwrotu może nastąpić jedynie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, którą przyznano nienależne świadczenie, aby wykluczyć sytuację, w której w obrocie prawnym pozostawałyby sprzeczne ze sobą decyzje: przyznająca świadczenie i nakładająca obowiązek jego zwrotu. Tym samym nie można domniemywać, jak uczynił to organ odwoławczy, w jakim trybie została wzruszona decyzja ostateczna. Wydanie postanowienia w sprawie wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może przesądzać o właściwej podstawie wznowienia. Postępowanie mające na celu wzruszenie decyzji ostatecznej przyznającej zaliczkę alimentacyjną powinno zostać poprzedzone postanowieniem o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji w oparciu o treść art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści przepisu art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika uprawnienie do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej w sytuacjach ściśle określonych w tym przepisie. Stanowi on w sytuacjach ścisle opisanych w powołanej normie prawnej lex specialis w stosunku do art. 149 k.p.a. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie wynika, że w piśmie z 3 października 2007 roku, pisanym jak twierdzi pod dyktando pracownika MOPS – u, poinformowała o zmianie swojej sytuacji finansowej. Podniosła ponadto, że wniosek jaki składała dotyczył dochodów za rok 2006 oraz, iż po decyzji z [...] września 2007 roku zwracała świadczenie w wysokości ponad 600 złotych, bo tak wynikało z kolejnych decyzji a nie chciała płacić odsetek. Oświadczyła, że pracowała i pracuje jako pracownik fizyczny na pół etatu. Nadal pobiera emeryturę. Nadto w sytuacji, gdy decyzja nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy w G. z dnia [...] stycznia 2008 r. (wydana w następstwie wznowienia postępowania - k. 30 akt adm.) została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] lutego 2008 r. (k. 44 akt adm.) uchylona niezasadnym było wydawanie kolejnego postanowienia o wznowieniu postępowania (k. 45 akt adm.). Postępowanie wznowieniowe było już w toku, a organ I instancji winien był wydać decyzję merytoryczną. Również sposób obliczania dochodu uprawniającego skarżącą do otrzymania zaliczki alimentacyjnej jest, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie błędny. Działanie organów polegające na dodaniu kwoty miesięcznego dochodu uzyskanego przez członka rodziny już po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do kwoty przeciętnego miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy - aczkolwiek odpowiada literalnemu brzmieniu przepisu - to jednak wskazuje na nielogiczne, a wręcz paradoksalne skutki tak zastosowanego przepisu. Oparcie się przez organ I instancji jedynie na wykładni językowej musi prowadzić do wniosku, iż nawet niewielki miesięczny dochód uzyskany przez członka rodziny po zakończeniu roku , z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych może pozbawić stronę uprawnień do świadczeń rodzinnych. Tak więc uznać należy, iż miesięczny dochód członka rodziny uzyskany po zakończeniu roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych winien być traktowany jako element składowy dochodu rodziny , w oparciu o który ustala się miesięczny przeciętny dochód członków rodziny w okresie obejmującym kolejny miesiąc w którym członek rodziny uzyskał dochód. Tym samym użyte w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z 2.06. 2005 r. pojęcie " dochodu rodziny" należy traktować jako sumę wszystkich składników stanowiących dochód rodziny , na podstawie którego ustala się dopiero przeciętny miesięczny dochód uzyskany w określonym okresie. Adaptując powyższe wywody do ustalonego stanu faktycznego w sprawie należy wskazać, iż organy administracji przyjmując dochód uzyskany przez skarżącą po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych do dochodu rodziny za rok 2006 (w przeliczeniu na jednego członka rodziny) dodały kwotę odpowiadającą uzyskanej emeryturze (również w przeliczeniu na członka rodziny) co dało łącznie kwotę 612,57 zł. - przekraczającą kryterium dochodowe. Tymczasem posługując się dochodem faktycznie uzyskanym po dniu ustalenia prawa do świadczenia uzyskanym w 2007 r. (8 x 524,69 – emerytura) i po dodaniu dochodu z 2006 r., dochody skarżącej wyniosły 19954,16 zł., dzieląc je przez 12 miesięcy i przez 3 osoby w rodzinie, średni dochód miesięczny na członka rodziny wyniesie 554,28 zł. Wobec powyższego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie jak w pkt 2 wydano na podstawie przepisu art. 152 ppsa.