I OSK 1379/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie NSA Janina Antosiewicz NSA Henryk Ożóg (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 439/07 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie mianowania na stanowisko 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania J. C. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 439/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...], rozkaz personalny nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa ABW z dnia [...], rozkaz personalny nr [...], w których odmówiono J. C. zmiany decyzji Szefa ABW z dnia [...], nr [...] oraz decyzji wcześniejszej, w trybie art. 155 Kpa. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, który dnia [...] wydał rozkaz personalny nr [...] o mianowaniu J. C., na podstawie art. 57 ust. 2 pkt 4 oraz art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Narodowego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676, ze zm.), na stanowisko głównego specjalisty w Delegaturze ABW w B. Nie zgadzając się z wydanym rozkazem personalnym J. C. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Agencji Bezpieczeństwa Publicznego, dnia [...], rozkazem personalnym nr [...], odmówił zmiany powyższego rozkazu personalnego. W dniu 23 października 2006 r. J. C. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Szefa ABW z dnia [...], nr [...], w trybie art. 155 kpa oraz rozkazu personalnego z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że w związku z odwołaniem z dniem 16 października 2006 r. dotychczasowego Dyrektora Delegatury ABW w B. ustały przeszkody, które uniemożliwiały powrót wnioskodawcy na poprzednio zajmowane stanowisko służbowe. Rozkazem personalnym z dnia [...], nr [...], Szef ABW, po rozpatrzeniu sprawy, odmówił zmiany zaskarżonych rozkazów personalnych. Szef ABW, rozpoznając przedmiotową sprawę w świetle art. 155 kpa stwierdził, iż decyzja wydana w trybie tego przepisu może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych. Dodatkowo Szef ABW uznał, iż decyzja administracyjna podejmowana w tym trybie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że ocena, czy w sprawie występują racje społeczne lub słuszny interes stron, należy do organu rozstrzygającego i do niego należy wybór możliwego rozwiązania, niezależny od wyników tej oceny. Mając na uwadze zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, uznał, iż nie ma podstaw do zmiany rozkazu nr [...] z dnia [...]. Dnia 4 grudnia 2006 r. J. C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku czego Szef ABW dnia [...] wydał rozkaz personalny nr [...], którym utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że uchylenie decyzji w trybie określonym w art. 155 kpa oparte jest na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej przesłance negatywnej. Do przesłanek pozytywnych należy wyrażenie przez stronę postępowania zgody na uchylenie lub zmianę decyzji oraz respektowanie wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Ocenę wymagań obu interesów przeprowadza organ administracji i do niego należy wybór jednego z możliwych rozwiązań, niezależny od wyników tej oceny. Oznacza to, iż organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, jeżeli nie pozostaje on w sprzeczności z interesem społecznym. Do przesłanek negatywnych zaliczył postanowienia przepisów szczególnych, niedopuszczających uchylenie lub zmianę decyzji w tym trybie. Szef ABW nie znalazł merytorycznych podstaw do dokonania innej niż uprzednio oceny zgromadzonego w sprawie materiału i stwierdził, że w niniejszej sprawie w interesie społecznym jest stanie na straży stałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, ustanowiona w art. 16 § 1 kpa, ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, w tym stabilizacji sfery prawnej ukształtowanej w wyniku konkretyzacji prawa. Organ wskazał ponadto, iż w orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie, w którym wyrażona zostanie wola organu administracji załatwiającego konkretną sprawę (por. wyrok NSA z 1985 r. sygn. akt III SA 730/85). W ocenie Szefa ABW przedmiotowe rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i celowości. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie, J. C. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości, zarzucając mu naruszenie art. 155 kpa, poprzez przyjęcie takiej interpretacji przesłanek wynikających z tego przepisu, że interes strony został przeciwstawiony interesowi społecznemu. Ponadto – zdaniem skarżącego – uznanie administracyjne, w granicach którego został podjęty zaskarżony rozkaz, nie jest równoznaczne z dowolnością wyboru, dokonywaną przez organ, gdyż w przepisie art. 155 kpa wskazane są przesłanki i pod ich kątem organ powinien uchylić lub zmienić decyzję ostateczną. W odpowiedzi na skargę Szef ABW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 439/07, uchylił zaskarżoną decyzję - rozkaz personalny z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Szefa ABW z dnia [...] - rozkaz personalny nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa oparte jest na dwóch przesłankach pozytywnych oraz jednej negatywnej. Przesłankę negatywną stanowią postanowienia przepisów szczególnych, które nie dopuszczają do uchylenia lub zmiany decyzji w powyższym trybie. Do przesłanek pozytywnych zaliczyć należy wyrażenie zgody przez stronę postępowania na uchylenie lub zmianę decyzji oraz respektowanie wymagań interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Organ administracji dokonuje oceny korelacji obu interesów i to on dokonuje wyboru jednego z możliwych rozwiązań. W konsekwencji oznacza to, że organ administracji winien sprawę załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony, chyba że pozostaje on w sprzeczności z interesem społecznym. Sąd wskazał nadto, iż z konstrukcji art. 155 kpa wynika, iż ustawodawca daje uprawnienie dla organu administracji publicznej do zastosowania uznania administracyjnego, jednak to organ ów powinien przeprowadzić analizę, czy interes społeczny przemawia za wzruszeniem decyzji i w jakim stosunku pozostaje on wobec słusznego interesu strony. Wynikiem owej analizy winna być wiążąca ocena skutków prawnych, które wywoła uchylenie lub zmiana decyzji, ale w kontekście stosowania art. 7 kpa, czyli pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Sąd odwołał się przy tym do stanowiska doktryny w tym zakresie, uznając, iż celem postępowania w trybie art. 155 kpa jest ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, nawet prawidłowej pod względem prawnym i niedotkniętej innymi wadami prawnymi. Podsumowując swój wywód Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja, wydana przez organ administracji jest wadliwa, albowiem w świetle art. 155 kpa, organ ów nie odniósł się do przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu stron. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Szef ABW wniósł skargę kasacyjną, w której zaskarżył omawiany wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej p.p.s.a.), naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.. Uchybienie powyższego przepisu prawa, zdaniem strony skarżącej, miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy rozstrzyganiu sprawy faktu, iż organ nie naruszył art. 155 kpa, nie nawiązując do przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu stron, w sytuacji gdy organ przy wydawaniu zaskarżonych decyzji wskazał na występowanie interesu społecznego w postaci zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Szef ABW, jako strona skarżąca, wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 439/07 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, J. C. wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Podniósł w szczególności, iż zaskarżone przez niego decyzje Szefa ABW naruszają art. 155 kpa, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony w badanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Za prawidłowy bowiem należy uznać wywód Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, oparty na analizie przesłanek art. 155 kpa. Właściwym było bowiem wskazanie, iż rzeczą istotną w sprawie powinno być zbadanie występowania zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Oba pojęcia są pojęciami nieostrymi, które w momencie stosowania, odwoływania się do nich przez organ badający możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, winny być nazwane i zdefiniowane. Tylko precyzyjne określenie, co w danej sprawie jest interesem społecznym oraz słusznym interesem strony może prowadzić do wyważenia tychże i wydania właściwej w danych okolicznościach decyzji (vide – wyrok NSA z 12 czerwca 1981 r., SA 820/81 – ONSA 1981, Nr 1, poz. 57). Konieczność takiego doprecyzowania wynika również z faktu, iż nie zawsze interes społeczny może być istotny w takim stopniu, by uniemożliwiał uwzględnienie słusznego interesu strony oraz nie zawsze interes strony uznać należy za słuszny w danych okolicznościach, a więc prowadzący do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. W konsekwencji analiza owych nieostrych pojęć, bez ich dookreślenie, jest niemożliwa i nie może stać u podstaw wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w przywołanym powyżej trybie. W badanej sprawie organ administracyjny wprawdzie zdefiniował pojęcie interesu społecznego, wyrażonego w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, jednak w odniesieniu do treści art. 155 kpa, uznać ową kwalifikację należy za całkowicie chybioną. Zamysłem wprowadzenia przepisu art. 155 kpa było bowiem odejście, w pewnych uzasadnionych okolicznościach, od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Ustawodawca uznał bowiem, iż wobec decyzji ostatecznych wystąpić mogą takie okoliczności, które powinny skutkować zmianą bądź uchyleniem tychże decyzji, pomimo że były one wydane w sposób prawidłowy pod względem prawnym lub nie będą dotknięte wadami prawnymi. Takie stanowisko zajął w analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, słusznie kładąc akcent na brak motywów odmowy uchylenia decyzji w kontekście przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W analizowanej sprawie organ orzekający dookreślił jedynie pojęcie interesu społecznego (w sposób wątpliwy zresztą), natomiast w żadnym miejscu nie wskazywał, co należy rozumieć po pojęciem interesu strony i dlaczego należałoby uznać go za słuszny bądź takiego przymiotu mu odmówić. Bynajmniej celem dookreślenia nie powinno być automatyczne przeciwstawienie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (vide – Z. Kmieciak, Glosa do wyroku NSA z 8 stycznia 1988 r., IV SA 753/87 – OSP 1991, Nr 7-8, poz. 175), ale ocena występowania obu interesów w danych okolicznościach. Nie można bowiem zakładać, iż nie zdarzy się sytuacja, w której zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 kpa, nie będzie podyktowana zarówno interesem społecznym, jak i słusznym interesem strony. Dokonując analizy konkretnego stanu faktycznego organ administracyjny winien jest przyjmować pierwszeństwo interesu społecznego nad słusznym interesem strony jedynie wówczas, gdy istniejący w konkretnym przypadku interes społeczny jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (vide – teza pierwsza wyroku SN z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93 – OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181). W kontekst powyższej tezy wpisuje się twierdzenie akcentowane w literaturze przedmiotu, iż "w przypadku kolizji interesu społecznego i interesu obywatela, obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie jest wyważenie tych dwóch interesów, a nie automatyczne przyznanie pierwszeństwa interesowi społecznemu" (Piotr Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis (wydanie IV), s. 464). Co więcej w glosie do wyroku NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, J. Łętowskiego (OSPiKA 1982, Nr 1-2, poz. 22), zawarte jest twierdzenie, iż istnieje domniemanie załatwienia sprawy w sposób pozytywny dla strony. W badanej sprawie wskazać należy, iż fakt, że organ administracyjny wydając decyzję działał na zasadzie uznania, nie może prowadzić do działania na zasadzie dowolności. Organ administracyjny bowiem w każdej sprawie, w której podejmował działania w oparciu o uznanie, powinien przytoczyć okoliczności i przesłanki, które legły u podstaw określonej decyzji i uzasadniały zajęcia określonego stanowiska; które skłoniły organ administracyjny do podjęcia właśnie takiej decyzji. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że organ administracyjny nie mógł wydać prawidłowej decyzji w trybie art. 155 kpa w badanej sprawie w sytuacji, gdy w ogóle nie skonkretyzował ani pojęcia słusznego interesu strony, ani nie wskazał w czym przejawiał się interes społeczny, stojący na przeszkodzie weryfikacji decyzji, o jakiej wcześniej była mowa. Z przedstawionych powodów należało uznać, iż skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek odpowiadającego na skargę kasacyjną, gdyż nie wykazano jakie koszty zostały przezeń poniesione, a samo sporządzenie odpowiedzi na skargę nie jest nimi objęte.