IV SA/Wa 1129/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, asesor WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2008 roku nr (...); 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) w wyniku rozpoznania wniosku Prezydenta Miasta W., odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas I-III, położonych na terenie miasta W., w obrębie K., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym w skali 1:5000, stanowiącym integralną część wniosku, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Prezydent W. W piśmie tym przede wszystkim zwrócił on uwagę, iż większą część z wnioskowanych gruntów planuje się przeznaczyć na różne formy zieleni i urządzenia sportowo-rekreacyjne. Dodał też, iż przedmiotowe grunty obecnie w większości są nieużytkami. Ponadto podkreślił, że omawiany teren cieszy się dużym zainteresowaniem inwestorów i w związku z tym istnieje niebezpieczeństwo, że bez obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zagospodarowanie terenu będzie odbywać się w sposób przypadkowy. Prezydent W. zwrócił też uwagę na ważne połączenie komunikacyjne, które ma przebiegać przez wnioskowany teren. W wyniku rozpoznania przedmiotowego wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 127 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 roku, odmawiającą wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas I-III położonych na terenie miasta W. W uzasadnieniu decyzji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Minister wskazał, iż wnioskiem z dnia 4 września 2007r. Prezydent W., działając na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku ochronie gruntów rolnych i leśnych, wystąpił o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych klas I-III, położonych na terenie miasta W. Marszałek Województwa [...] pismem z dnia 5 września 2007 roku, znak: [...], zaopiniował pozytywnie przeznaczenie terenów wyszczególnionych we wniosku Prezydenta W. Rozpatrując ten wniosek Minister, nie podzielił jednak poglądu Marszałka w tej sprawie i decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III o powierzchni [...] ha. W ocenie bowiem organu wnioskowane do zmiany przeznaczenia grunty rolne klasy I, II i III to grunty o bardzo wysokim potencjale produkcyjnym, które tworzą rozległy i zwarty kompleks. W obrębie K., a także na obszarach w bliskim sąsiedztwie, znajdują się zaś duże powierzchnie gruntów, posiadających już zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, które nie zostały jeszcze zainwestowane. W związku z tym, przedmiotowe grunty powinny w dalszym ciągu pozostać w rolniczym użytkowaniu. Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa stwierdził, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prezydenta, iż w przypadku przeznaczania gruntów rolnych pod różne formy zieleni, nie powoduje się znaczących start w rolnictwie, bowiem zieleń parkowa, czy urządzenia sportowo-rekreacyjne, pod które planuje się przeznaczyć [...] ha gruntów rolnych klas I-III, nie będzie wykorzystywana, a zatem zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na w/w cele, byłaby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych. Skutkiem ingerencji człowieka w urządzanie takich terenów są zaś długotrwałe, niekorzystne zmiany środowiska glebowego (zaburzenia profilów glebowych, utwardzenie, zasklepienie itp.), a przede wszystkim nieodwracalna utrata charakteru rolnego. Pokrycie płytką warstwą ziemi próchnicznej powierzchni przekształconych przez prace budowlane, nie rozwiązuje potrzeby zachowania powierzchni biologicznie czynnych na obszarach miejskich. Odnosząc się do stwierdzenia Prezydenta, iż wnioskowany obszar w większości stanowią obecnie nieużytki, organ przytoczył definicję tego pojęcia, zawartą w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku, w sprawie ewidencji gruntów i budynków, załącznik nr 6, która podaje, iż do nieużytków zalicza się: 1) niezakwalifikowane do użytków ekologicznych: a) bagna (błota, topieliska, trzęsawiska, moczary, rojsty), b) piaski (piaski ruchome, plaże nieurządzone, piaski nadbrzeżne, wydmy), c) naturalne utwory fizjograficzne, takie jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska, 2) nieprzeznaczone do rekultywacji wyrobiska po wydobywaniu kopalin. Wnioskowane grunty, w świetle przepisów w/w rozporządzenia, są użytkami rolnymi o wysokiej wartości produkcyjnej, zaś obecny brak zainteresowania ich uprawą nie świadczy o utracie charakteru rolnego. Ustosunkowując się do stwierdzenia Prezydenta o niebezpieczeństwie zagospodarowania wnioskowanego terenu w sposób przypadkowy, podkreślono, iż za planowanie przestrzenne w gminach (miastach) odpowiedzialny jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a zatem nie istnieje zagrożenie chaotycznego zainwestowania omawianego obszaru, gdyż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwość zabudowy istnieje jedynie w przypadku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast w odniesieniu do ostatniego argumentu Prezydenta, tzn. planowanym na tym terenie ważnym łączniku komunikacyjnym, organ zwrócił uwagę, iż zasady lokalizacji dróg regulują odrębne przepisy, a mianowicie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 roku, a zatem w tym zakresie nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Ponadto, wskazano, iż na terenie miasta W., w tym także w sąsiedztwie terenów wnioskowanych, występują już duże powierzchnie gruntów rolnych, które w ramach opracowywania kolejnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uzyskały zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia, zaś nie zostały jeszcze zainwestowane (tylko fragmentarycznie występują pojedyncze zabudowania). Rezerwa ta obecnie oraz w latach najbliższych pozwoli bez wątpienia na zaspokojenie potrzeb mieszkańców miasta i okolic w zakresie realizacji celów, o których mowa we wniosku Prezydenta. Obecny brak zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze przedmiotowych gruntów nie wyklucza w przyszłości zmiany stanowiska w tej sprawie, jednakże po wykorzystaniu obecnie istniejącej rezerwy terenu. Minister dodał także, iż obręb K. położony jest na [...] w strefie bardzo żyznych gleb, które nie tylko z punktu widzenia wartości produkcyjnych, ale także ze względów retencyjnych i ekosystemowych, powinny pozostać w dotychczasowym, rolniczym użytkowaniu. Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) wyraźnie bowiem precyzują, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku- inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Tylko w wyjątkowych przypadkach, za zgodą Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi, mogą być przeznaczone do zainwestowania grunty lepszej jakości. Natomiast taka wyjątkowa sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie Gmina W., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż konieczność zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wynika z realizacji polityki przestrzennej miasta W. i jest zgodne z obowiązującym Studium uwarunkowań przestrzennych miasta W. Obecny brak zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze spornych terenów wstrzymuje więc procedurę sporządzania planu miejscowego. Wskazano, iż wnioskowany do zmiany przeznaczenia teren zajmuje łączną pow. [...] ha w tym: 1. [...] ha pod zabudowę i komunikację; 2. ok. [...] ha pod zieleń w ramach terenów ZP (zieleń rekreacyjno-sportowa). Dodatkowo, istotne jest położenie terenu objętego wnioskiem strony skarżącej w strukturze miasta. Jest on otoczony terenami zabudowy mieszkaniowej istniejącej i projektowanej w sąsiednich miejscowych planach oraz terenami już wyłączonymi z produkcji rolnej. Stanowi swego rodzaju wyspę pośród terenów przeznaczonych pod zabudowę i znajduje się w odległości ok. [...] od [...] granicy miasta, a nie jak określiła strona przeciwna na jego [...] skraju. Teren wyposażony jest w sieci infrastruktury technicznej takie jak: sieć wodociągowa, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowej średniego i niskiego ciśnienia oraz elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia. Taki stan uzbrojenia w infrastrukturę techniczną pozwala na uruchomienie inwestycji wkrótce po uchwaleniu miejscowego planu. W przypadku miasta W. jest to szczególnie ważne, gdyż większość nowych terenów inwestycyjnych wymaga znacznych nakładów na uzbrojenie terenu, powodując tym samym spowolnienie procesów inwestycyjnych Ponadto należy wspomnieć, że [...] część obszaru objętego przedmiotowym planem miejscowym uzyskała już zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze ([...] z dnia [...] października 2007 r.) z uzasadnieniem, że usytuowanie przedmiotowych gruntów w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów zainwestowanych stanowić będzie naturalne poszerzenie i uzupełnienie strefy zainwestowanej z możliwością wykorzystania infrastruktury technicznej. Analogiczne uzasadnienie należałoby przytoczyć w przypadku wnioskowanego terenu. Nie można bowiem opierać się na stwierdzeniu, że tereny go otaczające, posiadające zgody na zmianę przeznaczenia nie zostały jeszcze zainwestowane tylko fragmentarycznie występują pojedyncze zabudowania. Proces inwestycyjny jest procesem wieloetapowym i fakt, że fizycznie nie widać zabudowy nie oznacza, że na terenach tych inwestycje nie są prowadzone. Do Urzędu Miasta wpłynęło dziesiątki wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będących obecnie w toku postępowania, a na pozostałych terenach uchwalanych planów miejscowych wydawane są pozwolenia na budowę. Strona skarżąca powołała się na określoną w art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zasadę kształtowania ładu przestrzennego, podnosząc, iż w jej ocenie, powyższe ustawowe uregulowania stoją w sprzeczności z twierdzeniami prezentowanymi przez Stronę przeciwną, która odmowę przeznaczenia terenów na cele nierolnicze uzasadnia m.in. posiadaniem przez W. dużych powierzchni gruntów rolnych, które uzyskały wcześniej zgodę na zmianę przeznaczenia, zaś nie zostały jeszcze zainwestowane oraz, że rezerwa ta obecnie, jak też w latach najbliższych pozwoli na zaspokojenie potrzeb mieszkańców miasta i okolic. Posługiwanie się przez Ministra informacją o wielkości areału, na jakim wydano zgody nie ma w ocenie skarżącego najmniejszego znaczenia zważywszy, że ustawa nie zawiera żadnych limitów i wielkości, których teoretyczne przekroczenie skutkowałoby odmową. Rozwiązanie, w którym możliwość występowania o zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów na cele nierolnicze warunkowana będzie wyczerpaniem rezerw terenów objętych poprzednimi wnioskami uniemożliwia w istocie, zrównoważony rozwój dużych obszarów miejskich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 -dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawową kwestią, którą Sąd zobligowanym był rozważyć z urzędu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, była forma w jakiej organ orzekający odmówił wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażenie, na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze następuje w formie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999 r., II SA 995/99, ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 173). W wyrokach tych przyjęto, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a więc spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. Władcze rozstrzygnięcie organu, wymienionego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi podstawę do dokonania zmian w przepisach prawa miejscowego. Podkreślenia wymaga, że organ wyrażający zgodę na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nie uzgadnia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz prowadzi własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Postępowanie to toczy się w związku z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz nie w ramach tworzenia prawa miejscowego. Za takim stanowiskiem przemawia regulacja art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wyrażenie zgody następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i wymaga współdziałania (poprzez wyrażenie opinii) innych organów. Konsekwencją przyjęcia, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest stwierdzenie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2008r. podlegały uchyleniu także z tej przyczyny, że w postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty mające przymiot strony. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. mogą być przepisy prawa cywilnego, w szczególności prawa rzeczowego. Interes w załatwieniu sprawy zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych mają zatem ich właściciele. Decyzja w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze związana jest z wykonywaniem własności nieruchomości. Jej brak ogranicza dysponowanie własnością, gdyż utrudnia obrót nieruchomościami, czy też uniemożliwia ich zabudowę. W związku z tym stwierdzić należy, że stronami w rozpoznawanej sprawie byli także wszyscy właściciele (wieczyści użytkownicy) działek wchodzących w skład spornego obszaru. Organ orzekający w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto podnieść należy, że decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) ma charakter uznaniowy. Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Decyzje uznaniowe wymagają również uzasadnienia odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Podnieść należy, że okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia tego organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej jest także zobowiązany do podania pełnego uzasadnienia prawnego, w szczególności wyjaśnienia motywów skorzystania ze swych uprawnień. Inaczej rzecz ujmując organ administracji publicznej w każdym wypadku musi przedstawić przesłanki, jakimi kierował się działając w granicach uznania administracyjnego. Należy podkreślić, że załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji uznaniowej nie upoważnia organu do podejmowania rozstrzygnięć mających cechy dowolności. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż w ocenie Sądu organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jak również nie rozpatrzyły stanu faktycznego sprawy w sposób rzetelny. W konsekwencji uzasadnienia decyzji nie odpowiadają warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja w sposób lakoniczny odnosi się do opinii wyrażonej w sprawie przez Marszałka Województwa [...] z dnia 5 września 2007r. Ponadto orzekający w sprawie organ nie dokonał analizy stanu faktycznego sprawy. Nie odniósł się bowiem do okoliczności, iż sporne grunty zlokalizowane są w granicach miasta i wprawdzie, jak słusznie podkreślił organ nie są do nieużytki, niemniej jednak zgodnie z wyjaśnieniami strony skarżącej, złożonymi na rozprawie sądowej w chwili obecnej grunty te w przeważającej części nie są wykorzystywane na cele rolnicze. Obszar otoczony jest terenami zabudowy mieszkaniowej istniejącej i projektowanej w sąsiednich miejscowych planach oraz terenami już wyłączonymi z produkcji rolnej. Jak podnosi skarżący stanowi on zatem swego rodzaju wyspę pośród terenów przeznaczonych pod zabudowę. Wyposażony jest w sieci infrastruktury technicznej takie jak: sieć wodociągowa, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, gazowej średniego i niskiego ciśnienia oraz elektroenergetycznej średniego i niskiego napięcia. Wobec powyższego organ winien dokonać rzetelnej analizy sytuacji faktycznej i prawnej sprawy i dopiero po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności podjąć stosowną decyzję. Podkreślić wprawdzie należy, iż słusznie wskazał organ, że grunty objęte wnioskiem są to użytki rolne najwyższych klas bowiem I-III, zgodnie zaś z brzemieniem art. 6 ust. 1 ustawy i ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Wskazać jednak należy, iż przepis ten nie wyłącza możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów klasy I-III, co wynika wprost z brzmienia art. 7 ust. 2 pkt. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozstrzygnięcie w tym zakresie spoczywa więc na Ministrze Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który zobligowany jest podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikających z przepisów w/w ustawy, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny, urbanistyczny miasta W. Podnieść także należy, iż okoliczność, istnienia na terenie w/w miasta niezagospodarowanych jeszcze terenów, które uzyskały już zgodę na zmianę przeznaczenia, nie ma związku i nie może kształtować stanowiska organu w niniejszej sprawie, bowiem kwesta tempa procesu inwestycyjnego, nie ma wpływu, na rozstrzygnięcie w zakresie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia innych gruntów rolnych. Kształtowanie polityki przestrzennej jest bowiem domeną i uprawnieniem gminy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienia nie pozwalają na ocenę, czy odmowa wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych o powierzchni [...] ha mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów orzekających będzie ustalenie wszystkich osób mających w postępowaniu przymiot strony i zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto należy ponownie rozważyć, z uwzględnieniem argumentacji podawanej przez wnioskodawcę, czy istnieją przesłanki do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych o powierzchni [...] ha na cele nierolnicze. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.