VIII SA/Wa 197/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędzia WSA Marek Wroczyński, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia własnej decyzji ostatecznej i przyznania zasiłku przedemerytalnego po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję w całości; 2) stwierdza nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] 3) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku znak nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 10 ust. 2 pkt 6, art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 150a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. Nr 99 poz. 1001 z późniejszymi zmianami, dalej jako ustawa o promocji zatrudnienia), w związku z art. 37j, art. 37l ustawy z 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 roku Nr 6 poz. 56, Nr 42, poz. 475, Nr 89 poz. 973, Nr 100, poz. 1080, Nr 122, poz. 1323 i 1325 i Nr 128, poz. 1405, dalej jako ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu) oraz art. 151 § 1 pkt 2, w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 roku Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami, dalej jako kpa) - po wznowieniu postępowania - uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2006 roku w sprawie utrzymania w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Starosty R., z dnia [...] grudnia 2005 roku w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku przedemerytalnego i przyznał J.W. zasiłek przedemerytalny od dnia 13 listopada 2007 roku, w wysokości 160% podstawowego zasiłku dla bezrobotnych, tj. w kwocie wynoszącej na dzień 31 lipca 2004 roku 806,80 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania z art.145 § 1 pkt 5 kpa do uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] i wydania nowej decyzji rozstrzygającej w sprawie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, bowiem J. W. złożył wyrok Sądu Rejonowego w R. z dnia 1 października 2007 roku, w którym ustalono, że będąc zatrudnionym w Z. w R., w okresie od 1 lutego 1975 roku do dnia 30 kwietnia 1975 roku wykonywał prace uznane w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w warunkach szczególnych. W wyniku powyższego organ uznał, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji a nie znane wówczas organowi wydającemu decyzję ostateczną. W związku z powyższym organ stwierdził, że skoro J.W. do dnia 12 stycznia 2002 roku legitymował się co najmniej 30-letnim okresem uprawniającym do zasiłku, w tym ponad 15-letnim okresem zatrudnienia w warunkach szczególnych, to spełnił warunki uprawniające go do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Zostały bowiem ku temu spełnione przesłanki z art. 37j ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 roku. Jednocześnie organ uznał, że zasiłek przedemerytalny przysługuje wnioskodawcy od dnia 13 listopada 2007 roku, tj. od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Od powyższej decyzji w części dotyczącej daty przyznania zasiłku przedemerytalnego odwołanie złożył J. W. wnosząc o ustalenie jej na dzień 1 stycznia 2002 roku. W uzasadnieniu podniósł, że po wydaniu wyroku przez sąd pracy bezsprzecznym jest, iż wymaganymi okresami zatrudnienia do przyznania przedmiotowego świadczenia legitymował się już w 2001 roku, dlatego też przyznanie zasiłku przedemerytalnego dopiero od dnia 13 listopada 2007 roku jest dla niego krzywdzące, bowiem data początkowa jego przysługiwania winna być ustalona w zgodzie z art. 150a ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2008 roku jako organ odwoławczy w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 151 § 1 pkt. 2 kpa oraz art. 150a ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Uzasadniając swoje stanowisko przedstawił przebieg postępowania w sprawie i stwierdził, że zaistniały podstawy wznowienia postępowania z art.145 § 1 pkt 5 kpa do uchylenia przez Wojewodę [...] własnej decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej w sprawie, bowiem wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji a nie znane wówczas organowi wydającemu decyzję ostateczną. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że słusznie organ I instancji przyznał zasiłek przedemerytalny od dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania, nie jest bowiem możliwe przyznanie przedmiotowego świadczenia od daty wcześniejszej niż data wpływu tego wniosku. Z takim rozstrzygnięciem, w części dotyczącej daty przyznania zasiłku przedemerytalnego, nie zgodził się J. W. i pismem z dnia 6 maja 2008 roku ( data nadania ) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w toku instancji decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, żądając ustalenia daty przysługującego mu świadczenia na dzień 1 stycznia 2002 roku. W uzasadnieniu skargi powtórzył swoją dotychczasową argumentację zawartą uprzednio w odwołaniu od decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę, Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, Skarżący popierając swoją skargę okazał pismo jakie złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w dniu 28 sierpnia 2001 roku, w którym to podnosił okoliczność pracy warunkach szczególnych w okresie od stycznia do maja 1975 roku oraz decyzję wydaną z upoważnienia Starosty R. z dnia [...] września 2001 roku odmawiającą przyznania mu prawa do zasiłku przedemerytalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji wydaną z rażącym naruszeniem prawa i podlegającą z tego względu stwierdzeniu nieważności. Brak było bowiem podstaw do utrzymania decyzji Wojewody [...], w sytuacji gdy organ ten wznowił postępowanie w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa pomimo braku zaistnienia przesłanek z tego przepisu. Zgodnie bowiem z wyżej wymienionym przepisem, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W przypadku niniejszej sprawy, podnoszone okoliczności faktyczne, czyli zatrudnienie Skarżącego w warunkach szczególnych w okresie od 1 lutego 1975 do 30 kwietnia 1975 roku na podstawie których, organ I instancji – Wojewoda [...], wznowił postępowanie, choć były one istotne dla sprawy i istniejące w dniu wydania decyzji, nie były jednak dla organu nowe, bowiem były mu już wcześniej znane. Organ wskazywał je bowiem i odnosił się do nich już w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2006 roku utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego. Organy obu instancji błędnie przyjęły, że wyjście na jaw istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję stanowi wystarczające spełnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Organy obu instancji nie zauważyły, że aby zaistniały przesłanki z wyżej wymienionego przepisu, okoliczności faktyczne muszą być nie tylko istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, ale nadto również muszą być jeszcze dodatkowo nowe. Nowe okoliczności, aby być mogły za takie uznane w rozumieniu przepisu art. 145 §1 pkt. 5 kpa musiałyby być nowo odkryte, po raz pierwszy zgłoszone przez Skarżącego. Dana okoliczność faktyczna musiałaby mieć miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a jej "nowość" polegać musiałaby na tym, że nikt dotychczas ( ani organ, ani Skarżący) nie zgłosił ich, ani nie ujawnił. Tymczasem, J. W. na te okoliczności powoływał się już wcześniej przed organami zatrudnienia. Po raz pierwszy składając pismo do Powiatowego Urzędu Pracy w R. w 2001 roku, a następnie, przed wydaniem decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 roku, w postępowaniu odwoławczym, kiedy to podjął próbę wykazania swojego zatrudnienia w warunkach szczególnych na podstawie zeznań świadków. Wojewoda [...] utrzymując wówczas w mocy decyzję Starosty R. o odmowie przyznania zasiłku przedemerytalnego stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, że okresy wykonywania pracy w takich warunkach mogą być uwzględniane jedynie na podstawie odpowiedniej dokumentacji ( świadectw pracy fakt ten potwierdzających ), bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Podniósł nadto, że przyjęcie przez organy zatrudnienia zeznań świadków jako dowodu wystarczającego do uwzględnienia okresu pracy w warunkach szczególnych pozostawałoby w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem. Tak więc, okoliczności polegające na tym, że Skarżący w okresie od 1 lutego 1975 do 30 kwietnia 1975 roku wykonywał pracę w warunkach szczególnych niewątpliwie nie były nowe, nadto były znane Wojewodzie [...] przed i w momencie wydania decyzji ostatecznej z dnia 8 lutego 2006 roku, którą to decyzję uchylił i wydał nową decyzję rozstrzygającą po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt. 5 kpa. Jeżeli zaś organ administracji publicznej wznowił postępowanie na podstawie okoliczności mu znanych w dniu wydania decyzji ostatecznej, to takie przekroczenie prawa, wbrew jasnym i określonym w sposób niedwuznaczny przesłankom tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 kpa w wyniku czego powstały skutki, które nie powinny być tolerowane z punktu widzenia wymogu praworządności ( patrz wyrok NSA z 29.03.1985 roku, III SA 1051/84 ). Ponadto, przy wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt. 5 kpa nie jest istotne, czy ujawnione nowe okoliczności nie były znane organowi prowadzącemu postępowanie pierwotne w wyniku zaniedbań, np. niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy z innych powodów ( patrz : wyrok NSA z 27.01.1984 roku SA/Wr 649/83 ONSA 1984, Nr 1, poz. 7 ). W niniejszej sprawie nie została również spełniona przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji i nie znanych organowi, który wydał decyzję. Dowód bowiem w postaci wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w R. z dnia 1 października 2007 roku, ustalającego pracę w warunkach szczególnych J. W. w okresie od dnia 1 lutego 1975 do 30 kwietnia 1975 roku powstał bowiem dopiero po wydaniu uchylonej decyzji ostatecznej, nie istniał więc w dniu jej wydania, czyli [...] lutego 2006 roku. Tak więc, pomimo tego, że dowód ten jest istotny, nowy i nie był znany organowi w momencie wydania decyzji ostatecznej ( z uwagi na datę jego wydania ), to fakt, że nie istniał jeszcze w dniu wydania tej decyzji powoduje, że nie mógł on również być podstawą do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Dowód, który powstał po wydaniu uchylonej decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2006 roku dawał jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie dotyczącej przyznania zasiłku przedemerytalnego, a nie mógł być wówczas podstawą do załatwienia sprawy w szczególnym trybie jakim jest wznowienie postępowania na podstawie w/w przepisu. Reasumując, okoliczności faktyczne, które istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były nowe, bowiem były znane organowi wydającemu decyzję, jak i nowy dowód, który nie mógł być znany, bowiem jeszcze nie istniał w dniu jej wydania, choć były istotne dla sprawy, nie uzasadniały żądania wznowienia postępowania, bowiem nie zaistniała żadna z przesłanek zawartych w przepisie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Wojewoda [...], nie zauważył jednak, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania na podstawie tego przepisu i błędnie przyjął, że jest to wniosek o zastosowanie tego nadzwyczajnego trybu, w sytuacji gdy powinien rozpoznać wniosek J. W. jako wniosek w nowej sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W wyniku złożonego przez Skarżącego wniosku o wznowienie postępowania na podstawie w/w przepisu, Wojewoda [...] powinien zgodnie z art. 151 § 1 pkt.1 kpa po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia istoty sprawy wydać decyzję, w której winien odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. Wojewoda [...] postąpił jednak inaczej, bowiem zastosował przepis art. 151 § 1 pkt. 2 kpa uchylając decyzję dotychczasową, błędnie stwierdzając podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 pkt. 5 kpa i wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Minister Pracy i Polityki Społecznej z kolei jako organ odwoławczy, błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wydaną z rażącym naruszeniem prawa, tym samym podlegającą stwierdzeniu nieważności. Z tych względów, skład orzekający w niniejszej sprawie, uznał, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 wyroku, uznając jednocześnie w pkt. 3 wyroku, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do chwili jego uprawomocnienia( art. 152 p.p.s.a ). Z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji - Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Sąd opierając swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 §1 pkt. 2 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 2 wyroku.