VII SA/Wa 824/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi N. Z. O. Z. F. M. Region L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego N. Z. O. Z. F. M. Region L. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] 9 stycznia 2008 r. Nr [...] działając na podstawie art. 154 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. w L. dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju Pomoc Doraźna i Transport Sanitarny - Ratownictwo Medyczne, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy na obszarze [...] nie uwzględnił odwołania z dnia 3 stycznia 2008 r., dotyczącego rozstrzygnięcia przedmiotowego postępowania prowadzonego w trybie rokowań. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 11 grudnia 2007 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w trybie rokowań w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na okres obowiązywania umowy od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. w rodzaju pomoc doraźna i transport sanitarny, w zakresie świadczeń udzielanych przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy, do których zaprosił dwóch oferentów: Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. w L. oraz Samodzielną Stację Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. Komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu i po zapoznaniu się z ofertami uznała, że obie oferty złożone zostały w terminie, spełniają wymogi formalne oraz nie podlegają odrzuceniu, w związku z czym obaj oferenci zostali zaproszeni do negocjacji. Oferty oceniane były zgodnie z kryteriami określonymi w art. 146 ust 1 pkt 2, wymienionymi w art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz w Zarządzeniu Nr 71/2007 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ze zmianami wprowadzonymi Zarządzeniem Nr 92/2007 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 18 października 2007 r. Komisja konkursowa nie dokonała wyboru Odwołującego się ze względu na zbyt niską liczbę punktów uzyskaną w rankingu ofert. Oferta odwołującego się została oceniona na 87,5 pkt podczas gdy oferta Samodzielnej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. uzyskała 94,79 pkt. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia uznał za niezasadne zarzuty odwołującego się stwierdzając, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej F. w L., działając na podstawie art. 154 ust 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, iż w końcowej ocenie dokonanej przez komisję oferta skarżącego otrzymała w sumie 87,5 pkt w tym: za kryterium ciągłości 7,5 pkt, kryterium kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt, ceny 30 pkt. Wybrana oferta Samodzielnej Stacji Pogotowia Ratunkowego i Transportu Sanitarnego w Z. według tych samych kryteriów otrzymała w łącznej ocenie punktowej 94,79 pkt w tym: za kryterium ciągłości 15 pkt, kryterium kompleksowości 10 pkt, jakości 40 pkt, kryterium ceny 29,79 pkt. W ocenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 134 i 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium jakim jest ciągłość udzielania świadczeń rozumianej jako ryzyko jej przerwania w wyniku niespełnienia przez oferenta wymagań dla zakresu w dniu złożenia oferty oraz ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń, realizowanego w dniu złożenia oferty na podstawie umowy zawartej z Funduszem. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że zarzut ten nie odnosi się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez komisję, których skutkiem był uszczerbek w interesie prawnym odwołującego się. Zdaniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia powyższy zarzut odnosi się tylko i wyłącznie do kryteriów oceny ofert świadczeniodawców określonych przez Prezesa Funduszu w zarządzeniu z dnia 27 września 2007 r. w sprawie kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wydanym na podstawie art. 146 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia za bezsporny uznał fakt braku spełnienia przez odwołującego się wymogów określonych w kryterium ciągłości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej F. w L. Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 art. 15, art. 77 § 1 i § 4 kpa oraz przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych tj. art. 134 ust 1, art. 140 ust 2 pkt 1, art. 148 pkt 1 i pkt 2 oraz ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, tj. art. 4 pkt 1 lit. a w związku z art. 9 ust.1 i ust. 2 pkt. 5, art. 24 ust. 1 pkt 3 jak również art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącego w toku postępowania w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych doszło do naruszenia zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz zasad zachowania uczciwej konkurencji. Wprowadzona Zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dodatkowa punktacja za kontynuację usług skutkuje stworzeniem nierównych warunków konkursowych i wprowadza de facto warunek niemożliwy do spełnienia przez świadczeniodawców, którzy wcześniej z Narodowym Funduszem Zdrowia nie współpracowali. Skarżący podkreślił, iż w świetle obowiązujących przepisów brak jest możliwości kwestionowania przez oferentów warunków oceny ofert ustalonych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, a jedyną drogą kwestionowania przyjętej zasady oceny punktowej ofert jest droga postępowania odwoławczego, a następnie sądowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał swoje stanowisko wyrażona w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie pomimo, że nie wszystkie jej zarzuty Sąd podziela. Podstawą przeprowadzenia postępowania w przedmiocie rokowań, jest ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004r. (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Zgodnie z art. 152 ww. ustawy świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przysługują środki odwoławcze i skarga. Ustawa określa zasady, jakie obowiązują w postępowaniu o zawarcie umów. Są to w szczególności zasady: 1) równego traktowania świadczeniodawców, 2) niezmienności warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania, 3) przestrzegania procedur określonych w ogłoszeniu. Naruszenie przez Fundusz ww. zasad postępowania w sprawie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej musi naruszać interes prawny świadczeniodawcy. Charakterystycznymi zaś cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny oraz jego realność. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu oraz interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Konieczne jest zatem stwierdzenie faktycznego naruszenie zasad postępowania, które faktycznie narusza istniejący interes świadczeniodawcy. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że skarżącemu przysługuje interes prawny w zakresie zgłoszonego odwołania. Postępowanie odwoławcze nie wyjaśniło bowiem okoliczności przeprowadzonego konkursu, a w szczególności w świetle zasady wynikającej z przepisu art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Stosownie zaś do normy tego przepisu Narodowy Fundusz Zdrowia zobowiązany jest zapewnić równe traktowanie wszystkim świadczeniodawcom biorącym udział w postępowaniu o zawarcie umów, jak również postępowanie musi być przeprowadzone z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. Zgodnie z zarządzeniem Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 71/2007/DSOZ z dnia 27 września 2007r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ocena ofert następuje według równoważnych kryteriów, którymi są: 1) kompleksowość -dotycząca w szczególności zakresu merytorycznego oferowanych świadczeń, zapewnienia świadczeniobiorcy pełnego dostępu do świadczeń diagnostycznych i terapeutycznych wymaganych ze względu na rodzaj realizowanych świadczeń oraz możliwości udzielania świadczeń w innych zakresach; 2) dostępność - regulująca: a) sposób organizacji udzielania świadczeń, w tym harmonogram udzielania świadczeń, oraz udostępnione świadczeniobiorcom sposoby rejestracji (zapisy telefoniczne, osobiste, Internet, itp.), b) dostosowanie infrastruktury do potrzeb osób niepełnosprawnych, c) sposób kwalifikacji świadczeniobiorców do udzielania świadczeń; 3) ciągłość - w myśl, której uwzględnić należy zapewnienie świadczeniobiorcy kontynuacji procesu leczenia; 4) oferowana cena - należy tutaj uwzględnić relację ceny oferowanej do ceny ustalonej dla danego świadczenia dla potrzeb postępowania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego; 5) jakość oferowanych świadczeń - należy uwzględnić w szczególności: a) kwalifikacje osób udzielających świadczenia, b) wyposażenie w aparaturę i sprzęt, c) bezpieczeństwo udzielania świadczeń, przede wszystkim możliwość zapewnienia prawidłowego postępowania w przypadku wystąpienia zdarzeń niekorzystnych (np. dostęp do intensywnej terapii), d) potwierdzenie, jakości udzielanych świadczeń uzyskanym i ważnym w okresie obowiązywania przyszłej umowy certyfikatem jakości (np. ISO) lub certyfikatem akredytacyjnym (certyfikaty takie wydaje jednostka certyfikująca przy Ministrze Zdrowia). Zdaniem Sądu, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykazał, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania opisanej wyżej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy. Organ nie wykazał bowiem, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z drugim oferentem wyżej opisanych kryteriów. Prezes wprawdzie nie prowadzi na nowo postępowania konkursowego, lecz zobowiązany jest zbadać okoliczności związane z zasadnością dokonanego wyboru oferenta. W ocenie Sądu, oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie. Bezzasadnym było zatem odstąpienie w niniejszym postępowaniu od analizy porównawczej ofert tym bardziej, że kryteria oceny ofert jak i warunki wymagane od swiadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Zdaniem Sądu, stan materiału dowodowego w sprawie (dokumentacja tylko jednego oferenta -skarżącego) i jego ograniczona w związku z tym analiza, uniemożliwiły Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia dokonanie pełnej kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu. Z tego względu organ nie mógł zbadać, czy w toku przedmiotowego konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich swiadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty (art.134 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Rozpoznając sprawę ponownie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien dołączyć do akt sprawy również dokumenty drugiego uczestniczącego w konkursie oferenta i poddać je szczegółowej analizie pod kątem tego, czy doszło do naruszenia wyżej opisanych zasad przeprowadzania postępowania w wyniku, czego uszczerbku doznał interes prawny skarżącego (art. 152 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Konieczne jest szczegółowe wykazanie w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla wszystkich oferentów. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien zatem wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Dokonana przez organ analiza porównawcza ofert powinna wykluczyć naruszenie zasad przedmiotowego postępowania opisanych w w/w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej. Do oceny zaś organu będzie należało, czy brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem, jakkolwiek narusza przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ma wpływ na rozstrzygnięcie (porównaj wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006r. w sprawie VII SA/Wa 1391/06 - LEX nr 306433). W ocenie Sądu, prowadzone postępowanie odwoławcze zakończone zaskarżoną decyzją, zapadło z obrazą dyspozycji przepisów art. 7 i 77 k.p.a., wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Podkreślić należy, że wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w taki sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Natomiast zasada wskazana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji powinien zatem rozważyć, dopuszczalność stanowiska organu I instancji zgodnie z którym o zasadności dokonanego przez komisję wyboru mogło decydować to, że kontrkandydat skarżącego świadczy już usługi na rzecz Narodowego Funduszu Zdrowia, a skarżący nie funkcjonował w systemie ratownictwa. Organ II instancji zobowiązany będzie także dokonać szczególnie wnikliwej analizy przeprowadzonych rokowań w zakresie prawidłowości zastosowania, w okolicznościach niniejszej sprawy, kryterium ciągłości i możliwości naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę. Stosownie bowiem do treści art. 107 § 3 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, organ ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów, w przeciwnym razie postępowanie organu będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wskazanie podstawy prawnej decyzji, przytoczenie przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis - rozstrzygając sprawę, względnie też, dlaczego przyjął daną wykładnię, gdy strona przedstawiła wykładnię odmienną. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać trzeba, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami 15 listopada 2006r., w sprawie II GSK 186/06, ONSA i WSA 2007/4/101). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie mają zastosowania w tym postępowaniu zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie nie ma zastosowania ustawa z dnia 16 lutego 2007r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2007r. Nr 50, poz. 331). Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i opiera się na procedurze wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Rozpoczyna się ono dopiero po złożeniu przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Z tego względu, Sąd nie podziela zarzutów skargi w zakresie naruszenia, w postępowaniu w przedmiocie rokowań, zasad postępowania administracyjnego opisanych w przepisach art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 pkt 1 lit. a w związku z art. 9 ust.1 i ust. 2 pkt 5 oraz art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.