II SA/Gd 467/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za legalizację obiektu budowlanego oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 49 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2008 r., ustalające A. K. wysokość opłaty legalizacyjnej dla wykonanego samowolnie muru oporowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. P. W. w G. (przy granicy z działką nr [...] i [...] oraz na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]), u zbiegu ul. S. i ul. W., postanowił w dniu 12 maja 2008 r. utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ II instancji: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzonej wizji lokalnej stwierdził, że w marcu 2007 r. A. K. dokonała częściowej rozbiórki muru oporowego zlokalizowanego na granicy pomiędzy działkami o nr [...] i [...] a działką nr [...], a następnie wykonała nowy mur oporowy w odległości ok. 1,60 m od poprzedniego, wkraczając na teren działki nr [...]. Ponadto A. K. dokonała rozbiórki ściany oporowej zlokalizowanej w południowej części działki nr [...] od strony działki nr [...] i przesunęła ją w kierunku działki nr [...] o 2,7 m. Nowo wykonany mur oporowy w nowej lokalizacji ma zmienną wysokość (2,80 m i 3,60 m) i został wykonany na odcinku ok. 13,30 m. Wg oświadczenia A. K. nie uzyskała stosownych pozwoleń we właściwym organie architektoniczno-budowlanym na wykonanie przedmiotowego muru oporowego. Wobec powyższego organ I instancji, powołując się na art. 48 Prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 27 czerwca 2007 r. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora - A. K. - obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 27 sierpnia 2007 r. wskazanych w postanowieniu dokumentów. Następnie organ I instancji po zbadaniu złożonej dokumentacji postanowieniem z dnia 3 marca 2008 r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane na kwotę 125.000 zł. Pismem z dnia 16 marca 2008 r. A. K. złożyła zażalenie na postanowienie organu I instancji, kwestionując ustaloną wysokość opłaty legalizacyjnej. W treści pisma skarżąca wskazała na błędną kwalifikację przedmiotowego muru oporowego oraz na brak obowiązku uzyskania pozwolenia na jego budowę. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z ustaleń dokonanych przez organ nadzoru budowlanego wynika, że na działce nr [...] został wybudowany mur oporowy przy granicy z działką nr [...] i [...] o zmiennej wysokości (od 0,80 m do 1,90) i długości 40 m, natomiast na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] został zlokalizowany mur oporowy o zmiennej wysokości (2,80 m i 3,60 m) i długości ok. 13,30 m. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane za budowlę uważa się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym m.in. konstrukcje oporowe. Nie ma wątpliwości, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi konstrukcję oporową. Brak pozwolenia na budowę muru oporowego (art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r.) uzasadniał wdrożenie procedury, określonej w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Strona przedłożyła wymagane przez powyższy przepis dokumenty, a zatem organ I instancji, po zbadaniu przesłanek określonych w cytowanym art. 49 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., oblicza się według wzoru S x K x W x 50, gdzie s-stawka opłaty, zgodna z art. 59f ust.2 prawa budowlanego = 500 zł, k- współczynnik kategorii obiektu budowlanego, w- współczynnik wielkości obiektu budowlanego, 50- krotność podwyższenia stawki zgodnie z art. 49 ust. 2. Należy stwierdzić, iż organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej, przyjmując za podstawę obliczeń współczynnik kategorii obiektu budowlanego - 5.0 i współczynnik wielkości obiektu budowlanego - 1.0, zaliczając przedmiotowy obiekt budowlany do kategorii VIII - inne budowle (wg załącznika do ustawy Prawo budowlane z 1994 r.). Zatem podjęte rozstrzygnięcie było prawnie uzasadnione. Należy wyjaśnić, że przedmiotowy mur oporowy może również pełnić funkcję ogrodzenia. Jednak jego zasadniczą funkcją jest utrzymywanie stabilności istniejącej skarpy. Zatem jego budowa, jako muru oporowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto mur oporowy nie może być uznany za obiekt małej architektury, gdyż za obiekty tego rodzaju uważa się niewielkie obiekty, a w szczególności takie jak obiekty kultu religijnego (np. kapliczki, krzyże przydrożne, figury), posągi. wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, a także obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (np. piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki) - z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r.. W ocenie organu II instancji, niemożliwe było zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu - muru oporowego do kategorii III tj. inne niewielkie budynki (jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie), gdyż zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. za budynek należy uważać obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiadający fundamenty i dach. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, A. K. wniosła na nie skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając: - naruszenie przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 22 i pkt 23 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez błędne przyjęcie jakoby wykonanie muru wymagało uzyskania pozwolenia na budowę; - naruszenie przepisów art. 59f ust.1 prawa budowlanego w zw. z treścią załącznika do tej ustawy przez błędne przyjęcie jakoby przedmiotowy obiekt należał do kategorii VIII wskazanej w tym załączniku. W uzasadnieniu skargi, skarżąca stwierdziła, że mur stanowi ogrodzenie i nie wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej ogrodzenie może pełnić również inną funkcję utrzymywania stabilności gruntu. Dalej skarżąca podniosła, że ze względu na rozmiary muru, należy przyjąć, że jest to obiekt małej architektury i nie wymaga pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej, jeśli w ogóle, to mur ten powinien zostać zaliczony do III kategorii obiektów określonej w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Sprzeczne jest z zasadą demokratycznego państwa prawa, aby opłata legalizacyjna za dom jednorodzinny wynosiła 25.000 zł, a za nieduży mur oporowy 125.000 zł tj. pięć razy więcej. Dlatego kategoria "Inne obiekty" byłaby bardziej odpowiednia. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Na wstępie rozważań wyjaśnić należy, że przedmiotem legalizacji w niniejszej sprawie jest mur oporowy. Kwestia ta w ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie choćby w znajdujących się w aktach organu I instancji, przedłożonych przez skarżącą następujących dokumentach: "Inwentaryzacji przesunięcia muru oporowego" oraz "Projekcie budowlanym przesunięcia muru oporowego". Oba wskazane dokumenty sporządzone zostały przez inż. J. G. (posiadającego uprawnienia budowlane) na zlecenie skarżącej. Mur oporowy został zaliczony przez Ustawodawcę, jako konstrukcja oporowa do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) . Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Skoro, zatem mur oporowy zaliczony został do budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, to tym samym nie może być uznany za obiekt małej architektury. W myśl art. 3 pkt 1 lit. a - c Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Powyższy podział jest rozłączny, co oznacza, że możliwe jest zakwalifikowanie konkretnego obiektu budowlanego wyłącznie do jednej z powyższych kategorii. Z tego powodu, mur oporowy zaliczony do budowli, nie może być jednocześnie obiektem małej architektury. Muru oporowego, jako konstrukcji oporowej nie można także uznać za ogrodzenie. Podstawową funkcją muru oporowego jest zabezpieczenie skarpy przed osuwaniem się. Słusznie zauważył organ II instancji, iż to, że przy okazji mur taki może pełnić funkcję ogrodzenia nie definiuje, wbrew twierdzeniu skarżącej, obiektu takiego jako ogrodzenia korzystającego z braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. pkt 23 Prawa budowlanego, gdyż funkcja ogrodzeniowa jest funkcją dodatkową pełnioną niejako przy okazji zabezpieczania skarpy przed osuwaniem. Reasumując powyższe rozważania uznać należy, iż "Mur oporowy" należy do konstrukcji oporowych zaliczanych do budowli w myśl art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, które to budowle nie korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 tego prawa (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2001 r., nie publ.). Dokonane, zatem w tej kwestii ustalenia organów administracyjnych uznać należy za prawidłowe. Przechodząc kolejno do oceny prawidłowości ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, postępowanie organów administracji w tym względzie również należy uznać za zgodne z prawem. Stosownie do art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Z kolei wskazany art. 59f w ust. 1 stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie natomiast z ust. 2 i 3 powyższego przepisu stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, a kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Z powyższego wynika, że wysokość opłaty legalizacyjnej jest wynikiem pięćdziesięciokrotnego podwyższenia iloczynu s, k, w. Ustalenia organów administracji w tym zakresie są prawidłowe. Trafnie także organy zakwalifikowały mur oporowy do kategorii VIII (inne budowle) określonej w załączniku do Prawa budowlanego. Analiza treści załącznika nie pozwala na zakwalifikowanie muru oporowego do którejkolwiek z pozostałych kategorii, w szczególności do kategorii III, na którą wskazuję skarżąca, ponieważ kategoria ta obejmuje inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk łącznie. Jak już wcześniej wyjaśniano, ustawodawca zakwalifikował mur oporowy do budowli, a nie do budynków. Ponadto jak trafnie zauważył organ II instancji, mur oporowy nie odpowiada definicji budynku zamieszczonej w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji wysokość opłaty legalizacyjnej ustalono w sposób zgodny z obowiązującym prawem, gdyż 500 zł (s) X 5 (k) X 1 (w) = 2500 zł, a podwyższenie tej kwoty zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego daje w efekcie kwotę 125.000 zł. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Na marginesie rozważań zauważyć należy, iż procedura legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem skarżącej. Jeżeli w ocenie skarżącej, postępowanie to jest z jakiegokolwiek względu zbyt dla niej uciążliwe, to legalizacji przeprowadzać nie musi licząc się oczywiście z konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki spornego obiektu.