II OSK 297/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz /spr./ Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 985/08 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 1. zasądza od Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 297/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 985/08 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia "Z." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2007 r. wydaną z wniosku P. Sp. z o.o. w W. o wydanie decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na dachu budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obręb [...]przy ul. W. [...] w W. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania prowadzonego na wniosek inwestora została wydana wobec uznania, na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym także oceny raportu oddziaływania na środowisko, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w świetle obowiązujących w dacie jej wydania przepisów, to jest art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska przewidującego konieczność takiej decyzji dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar, nie wymaga wydania przedmiotowej decyzji rozstrzygającej o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedsięwzięcie według organów orzekających w sprawie nie należy do tych, dla których jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania, jak też nie został dlań ustalony w drodze odpowiedniego postanowienia taki obowiązek przez właściwy organ. W zaskarżonej decyzji podkreślono, że odległość źródła promieniowania anteny izotropowej przewidzianej do realizacji na dachu budynku mieszkalnego, od miejsc dostępnych dla ludzi mierzona od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anten sektorowych, spełnia warunek rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko /Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm./, do uznania, że nie jest wymagane sporządzenie tego raportu, a w konsekwencji wydanie przedmiotowej decyzji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o ustalenia zawarte w treści "Raportu o oddziaływaniu na środowisko". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosło Stowarzyszenie "Z." podnosząc, że sprawa nie została należycie wyjaśniona i oceniona w związku z tym, iż realizacja przedsięwzięcia ma nastąpić na dachu budynku znajdującego się w obszarze zabudowy mieszkalnej, a zatem powinno być poddane ocenie każde oddziaływanie inwestycji na tę zabudowę a nie tylko z uwzględnieniem przepisów zawierających warunki dotyczące odległości mierzonej według osi głównej wiązki. Powinien być również uwzględniony fakt, że zabudowa mieszkaniowa znajduje się pod tą wiązką, co powoduje, że inwestycja szkodliwie oddziałuje na mieszkańców. Zakwestionowano też orzeczenie o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy wnioskodawca /inwestor/ nie cofnął wniosku o wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły /z naruszeniem art. 7, 77 ( 1 i 80 kpa/ rozważań, które pozwoliłyby uznać, iż realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia przyjętych jako normatywnych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z uwzględnieniem, że teren objęty wnioskowanym przedsięwzięciem, to teren zabudowy mieszkaniowej. W szczególności według Sądu ocenie powinno podlegać oddziaływanie inwestycji nie tylko wzdłuż osi głównej wiązki, o której mowa w przepisie ( 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia, lecz także pod tą osią, to jest wszędzie tam, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie dokonano należytej oceny raportu o oddziaływaniu na środowisko, w szczególności pod względem jego kompletności i w kontekście podnoszonych w postępowaniu odwoławczym zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, a zwłaszcza w takim aspekcie, iż należy badać sprawę nie tylko w zakresie spełnienia warunków odległości źródła oddziaływania mierzonej po osi wiązki głównej, lecz także pod tą osią, to jest wszędzie tam, gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, iż gdyby po ponownym rozpatrzeniu sprawy okazało się, że obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wynika z art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i ( 3 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. to organ powinien odmówić jej wydania a nie umarzać postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego, to jest art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska /Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm./ w świetle ő 2 ust. 1 pkt 7 i ( 3 ust. 1 pkt 8 lit. d powyższego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. przez przyjęcie, że przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację, a także ( 2 ust. 1 pkt 7 i ( 3 ust. 1 pkt 8 lit. d ww. rozporządzenia polegające na przyjęciu, że antena izotropowa jest to antena promieniująca jednakowo we wszystkich kierunkach i wiązka promieniowania rozszerza się w miarę odległości od anteny w związku z czym ma w sprawie znaczenie zabudowa sąsiadująca z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, 2/ naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 7, 77 ( 1 i 80 oraz art. 150 ( 1 kpa, a także art. 141 ( 4 ppsa. W ocenie organu sprawa została należycie wyjaśniona zaś wydanie decyzji umarzającej postępowanie było prawidłowe, natomiast Sąd nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że jest ona dotknięta wskazanymi brakami. Brak jest też w tym wyroku wskazania co do dalszego toku postępowania w zależności od wyników ustaleń, dokonanie których Sąd uznał za konieczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że stosownie do art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska realizacja przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przy czym uzyskanie tej decyzji jest wymagane, jeżeli przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko /art. 51 ust. 1 pkt 1/ lub może znacząco oddziaływać na środowisko, zaś odnośny obowiązek może być stwierdzony na podstawie ust. 2, to jest wtedy, gdy obowiązek sporządzenia raportu dla przedsięwzięcia stwierdzi, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach /art. 51 ust. 1 pkt 2/. W niniejszej sprawie organ nie stwierdził obowiązku sporządzenia raportu, uzyskanie przedmiotowej decyzji może być zatem wymagane tylko w razie zaistnienia pierwszego z wymienionych przypadków, przy czym rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienia ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. Przepis ( 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia wskazuje, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymagają inwestycje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, których równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi ustalone w tym przepisie wartości wyznaczane dla pojedynczej anteny wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, wyznaczonej od środka elektrycznego, w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności. Z raportu sporządzonego dla potrzeb sprawy wynika, że miejsca dostępne dla ludności znajdują się w obszarze, który spełnia parametry określone w rozporządzeniu. Nie było to zatem w dacie wydania zaskarżonej decyzji przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego raport o oddziaływaniu na środowisko musiał być sporządzony, jak też wydana przedmiotowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, postępowanie w sprawie było więc bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 ( 1 kpa. Sąd w uzasadnieniu wyroku posługuje się poza tym pojęciem "zabudowy mieszkaniowej" podczas gdy ( 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, analogicznie jak ( 2 ust. 1 pkt 7, używa określenia "miejsca dostępne dla ludności", wskazując na to, że raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, jak też określając wymagania dla poszczególnych instalacji radiokomunikacyjnych z uwzględnieniem odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego, mierzonej wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, lecz nie pod tą osią, jak to powinno mieć miejsce w ocenie Sądu pierwszej instancji. Skoro zatem raport znajdujący się w aktach sprawy i stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji wskazuje na to, że w konkretnym przypadku inwestycja spełnia wymogi rozporządzenia wykonawczego niezbędne do uznania, że nie zachodziła konieczność wydania przedmiotowej decyzji, w związku z zachowaniem wymaganych parametrów odległości środka elektrycznego anteny mierzonego wzdłuż osi głównej wiązki jej promieniowania, nie jest zrozumiały zarzut podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sprawa nie została przez wnoszące skargę kasacyjną Kolegium wyczerpująco wyjaśniona. W skardze kasacyjnej podkreśla się też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił, na czym konkretnie polegać miały uchybienia wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium w zakresie oceny sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego raportu oraz nie wskazał, na czym ma polegać "prawidłowa" ocena dowodów w niniejszej sprawie, na jakie okoliczności należy zwrócić szczególną uwagę i w jaki sposób wyniki tej oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu sprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył inwestor wnosząc o jej uwzględnienie, oraz Ogólnopolskie Stowarzyszenie Przeciwdziałania Elektroskażeniom "P." z siedzibą w R. wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz podkreślając, że z całej jej treści sporządzonej przez członka SKO wynika, iż ma ona na celu ośmieszenie i skompromitowanie Sędziów WSA w Warszawie w oczach społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie niesporny jest stan prawny jaki miał zastosowanie, natomiast kluczową kwestią jest, że aby stwierdzić, czy dla przedmiotowej inwestycji należało sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko, który wprawdzie został złożony do akt sprawy, ale jedynie jako materiał dowodowy, a w konsekwencji wydać przedmiotową decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest dokonanie wykładni prawa materialnego, które w niniejszej sprawie uzależnia możliwość prawnego zobowiązania do sporządzenia tego raportu od tego, jakie jest oddziaływanie inwestycji /stacji bazowej telefonii komórkowej/ na środowisko a konkretnie na miejsca dostępne dla ludności według wymogów, których spełnienie podlega pomiarom dokonywanym wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny - ( 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia. Jak się wydaje Sąd pierwszej instancji unormowanie to rozumie w ten sposób, że pomimo, iż literalnie w przepisie mowa jest o odległościach mierzonych wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny, to jednak pomiarów należy dokonywać także w otoczeniu tej osi, a więc również pod i nad tą osią. Odmienne zdanie, oparte na treści raportu o oddziaływaniu na środowisko, prezentowane jest przez organy obu instancji, w tym w skardze kasacyjnej. Istotą zarzutów zamieszczonych w podstawach skargi kasacyjnej jest więc to, czy zaskarżony wyrok został oparty na właściwej wykładni mających zastosowanie przepisów prawa materialnego a przede wszystkim wymienionego rozporządzenia. Zarzuty natury procesowej należało uznać za mające w istocie charakter pomocniczy. Powołane przez organy administracji przepisy prawa materialnego zarówno wymienionej ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy miały pozwolić na ustalenie, czy dla przedmiotowej inwestycji w dacie orzekania w sprawie była wymagana decyzja w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja taka musiała być wydana w sytuacji, gdy dla określonego przedsięwzięcia z mocy prawa wynikał obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, lub zostało wydane postanowienie ustalające taki obowiązek. Nie jest sporne, że odnośne postanowienie nie zostało wydane. Jeżeli natomiast chodzi o obowiązek sporządzenia raportu, to decydujące znaczenie ma regulacja przepisu 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia wskazująca na to, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane wówczas, gdy nie zostaną zachowane parametry określone w tym przepisie, przyjęte przy uwzględnieniu odległości miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego /anteny sektorowej/ wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania. Nie powinno budzić wątpliwości, że "oś głównej wiązki promieniowania", to linia prosta wykreślona od środka elektrycznego, jak też że musi się ona znajdować w "głównej" wiązce promieniowania, co nie wyklucza, iż źródło promieniowania emituje też inne niż "główną" wiązki, które jednak z woli ustawodawcy w sprawie nie mają istotnego znaczenia. Ta właśnie kwestia budziła zasadnicze kontrowersje w związku z treścią podnoszonych w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym zarzutów skarżącego Stowarzyszenia, które prezentowało pogląd, że pomimo iż normodawca związał rozstrzygnięcie sprawy tylko z ustaleniami /opartymi w sprawie na raporcie oddziaływania na środowisko/ dotyczącymi odległości miejsc dostępnych dla ludności ocenianymi według tego, gdzie się one znajdują w odniesieniu do osi głównej wiązki promieniowania, sprawa powinna być badana także w zakresie oddziaływania na zabudowę mieszkaniową pod ową osią głównej wiązki, zaś Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, nie wywodząc przy tym, na jakiej podstawie prawnej się oparł. Stanowiska zaprezentowanego przez Sąd pierwszej instancji nie można podzielić z tej przyczyny, że obowiązujące w dacie orzekania przepisy były jasne i nie dawały podstaw do uznania, że badaniem organów orzekających musi być objęte ewentualne oddziaływanie inwestycji również "pod osią głównej wiązki promieniowania", nie mówiąc przy tym, że nie wiadomo, jak daleko według Sądu powinno pójść badanie stanu oddziaływania konkretnej anteny. Ustawodawca jednoznacznie związał oceniany problem z kwestią ustalenia przebiegu osi głównej wiązki promieniowania i dokonywania pomiarów wzdłuż tej osi, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw, aby w tym względzie przyjąć wykładnię rozszerzającą. Niezależnie od powyższego wypada zauważyć, że w sytuacji, gdy stanowiący w sprawie dowód - raport o oddziaływaniu na środowisko w zakresie unormowania prawnego mającego w sprawie zastosowanie, jak również stanu faktycznego sprawy i wniosków stąd płynących został uznany za niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez podmiot biorący udział w postępowaniu na prawach strony, to jest skarżące Stowarzyszenie, mogło ono zgłosić odpowiednie wnioski dowodowe np. domagać się dopuszczenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy /oczywiście na koszt wnioskującego o przeprowadzenie takiego dowodu/, czego jednak nie uczyniło, w związku z czym znajdujący się w aktach sprawy raport stanowi jedyny dowód w sprawie, którego treści odnoszą się zarówno do stanu prawnego jak faktycznego sprawy, zawierając wnioski stąd wypływające. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok nie opiera się na prawidłowej wykładni prawa materialnego jak też nie wskazuje w uzasadnieniu jaki powinien być w ocenie Sądu pierwszej instancji zakres "prawidłowego" dalszego postępowania administracyjnego. Nie jest też uzasadnione stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do tego, że istotną wadą zaskarżonej decyzji jest orzeczenie o umorzeniu postępowania w sprawie. Skoro bowiem postępowanie administracyjne się toczyło, zaś organ skonstatował, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest bezprzedmiotowe, to nie można uznać, że umarzając postępowanie dopuścił się naruszenia prawa procesowego /art. 105 ( 1 kpa/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa.