IV SA/Wa 1089/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi Spółdzielni "D." na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] "D." w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. Decyzją tą Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. "T." w P. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy: Zarządzeniem z dnia [...] grudnia 1952 r. - opublikowanym w Monitorze Polskim Nr [...], poz. [...], wykaz przedsiębiorstw pkt [...], poz. [...] - zastał ustanowiony przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem "T." w P. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1963 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej, na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37), stwierdził przejście z mocy prawa z dniem [...] marca 1958 r. na własność Państwa wskazanego przedsiębiorstwa wraz z nieruchomością, obejmującą parcele nr [...], wchod2:ącą w skład przedsiębiorstwa, ujawnioną w księdze wieczystej KW [...] tom [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 1992 r. Minister Przemysłu i Handlu stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem. Z kolei decyzją z dnia [...] stycznia 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1963 r. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji wystąpiła do organu naczelnego Spółdzielnia [...] "D." w P. Sygn. akt IV SA/Wa 1089/08 podnosząc, iż w/w orzeczenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci ustanowienia w 1965 r. użytkowania wieczystego na rzecz [...] Spółdzielni [...] "D." w drodze umowy notarialnej, które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej, zaś grunty zostały zabudowane budynkiem mieszkalnym, w którym większość mieszkań stanowi przedmiot własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu przysługującego osobom trzecim. Rozpoznając wniosek Spółdzielni [...] "D." Minister Infrastruktury podkreślił, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej organ ma obowiązek ocenić, czy zakwestionowana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienianych w art. 156 § 1 kpa. Dokonując oceny decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. organ nadzorczy wskazał, iż orzeczenie Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 1963 r., którego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzono tą decyzją, zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Stosownie do art. 2 tej ustawy, przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy pod zarządem państwowym przechodziły z mocy prawa na własność Państwa. Skoro została stwierdzona nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] grudnia 1952 r. w sprawie ustanowienia zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "T.", to brak było podstaw do zastosowania w/w ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., ponieważ przedmiotowe przedsiębiorstwo nie pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym. Minister Infrastruktury stwierdził, iż organ nadzoru prawidłowo wskazał na rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzając nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki, które w myśl art. 156 § 2 kpa stanowiłyby przeszkodę do stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia. Jak wynika bowiem z akt niniejszej sprawy, przedmiotowa nieruchomość, wchodząca w skład przedsiębiorstwa "T." stanowiła w dacie wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1994 r. własność Skarbu Państwa, zaś Spółdzielnia [...] Sygn. akt IV SA/Wa 1089/08 "D. " była jej użytkownikiem wieczystym. Prawo użytkowania wieczystego Spółdzielni zostało ustanowione aktem notarialnym zawartym dnia [...] stycznia 1965 r., który został poprzedzony decyzją nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r. o odstąpieniu [...] Spółdzielni [...] "D." w użytkowanie wieczyste. Powyższe okoliczności, według organu, świadczą o tym, że nie wystąpiła określona w art. 156 § 2 kpa przeszkoda do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1963 r., bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego była decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r., a zatem w dacie oceny legalności w/w orzeczenia nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Skargę na powyższą decyzją wniosła Spółdzielnia [...] "D." w P., zarzucając m. in. naruszenie prawa materialnego i procesowego mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 232 § 1 i 235 § 1 kodeksu cywilnego poprzez nie dostrzeżenie koniecznego kauzalnego związku pomiędzy przejściem na własność Skarbu Państwa, na podstawie orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. przedsiębiorstwa p.n. "T." a powstaniem nieodwracalnych skutków w postaci: ustanowienia wieczystego użytkowania na rzecz [...] Spółdzielni [...] "D," (poprzednika prawnego skarżącej) oraz wybudowania budynków mieszkalnych stanowiących własność użytkownika wieczystego, - art. 171 ust. 2 ustawy a dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116) w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 lipca 2007 r. poprzez ignorancję uprawnień spółdzielców, którym przysługują spółdzielcze własnościowe prawa do lokalu w budynkach spółdzielni, - art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361) -wcześniej art. 20 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. z 1946 r., Nr 57, poz. 319) - poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która unicestwia uprawnienia skarżącej oraz spółdzielców, którym przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, wynikające z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, Sygn. akt IV SA/Wa 1089/08 * art. 156 § 2 kpa, art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak zastosowania, polegający na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., * art. 6, 7, 8, 12 § 1 i 138 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia konstytucyjnych zasad prawa, wyrażonych w art. 2, 21 ust.1, 32, 64 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę ochrony praw rzeczowych słusznie nabytych przez skarżącą oraz osoby, na rzecz których ustanowiono spółdzielcze własnościowe prawa do lokalu, jak również pogłębianie stanu niepewności prawnej w kontekście decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja 1996 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r. - oddającej przedmiotową nieruchomość w użytkowanie wieczyste poprzednikowi prawnemu skarżącej - ze względu na jej nieodwracalne skutki. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r., którą stwierdzono nieważność orzeczenia Ministra Gospodarki Sygn. akt IV SA/Wa 1089/08 Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa p.n. "T.". Orzekający w sprawie organ merytorycznie rozstrzygnął wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. wywodząc, iż decyzja ta nie narusza prawa, a zatem brak jest podstaw do stwierdzenia jej niezgodności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Równocześnie, w ocenie organu orzekającego, przedmiotowa decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Dokonanie bowiem cywilnoprawnych czynności rozporządzających nie jest bezpośrednim następstwem wydania zakwestionowanej decyzji, gdyż podstawą zawarcia przez Spółdzielnię [...] umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego była decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] stycznia 1964 r. To właśnie z tą decyzją, zdaniem organu, wiążą się nieodwracalne skutki prawne, które nie mogą być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejściu na własność Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa, gdyż są to dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. Należy zauważyć, iż pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, aczkolwiek niełatwe do odczytania, zostało dość precyzyjnie wyjaśnione w orzecznictwie sądowym. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. , III AZP 4/92, OSNC 1992, Nr 12, poz. 21 przyjęto, iż wykonanie decyzji dotkniętej wadą nieważności nie oznacza jeszcze, że decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono cyt.: " pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 kpa należy rozpatrywać wyłącznie w płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej, dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. Prawnie obojętne będzie wobec tego ustalenie, że są podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne podjęcia działania, które doprowadzi do przywrócenia jakiejś rzeczy do stanu faktycznego do ich pierwotnej postaci. Przepis bowiem wymaga rozpatrzenia wyłącznie skutków prawnych i poddania ocenie ich odwracalności." Sygn. akt IV SA/Wa 1089/08 W dalszej części uzasadnienia Sąd Najwyższy stwierdził, iż odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli zatem cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Poglądy prawne zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego zostały aprobowane i rozwinięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 ONSA 1997 nr 2, poz. 49. Przyjęto w niej, iż okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty podlegające przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) znajdujące się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, jeszcze nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wyodrębnił dwie sytuacje. Pierwsza z nich to taka, w której użytkowanie wieczyste powstało na podstawie decyzji administracyjnej o przyznaniu użytkowania wieczystego, dopiero w wyniku której zawierana była umowa o ustanowieniu wieczystego użytkowania. Druga sytuacja to taka, w której prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej, to jest bez uprzedniego wydania decyzji administracyjnej. Analizując pierwszą z wymienionych sytuacji Sąd stwierdził, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji odmownej w zakresie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności gruntów "otworzy w powyższej sytuacji możliwość wszczęcia z tego powodu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji o ustanowieniu na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i tym samym dokonywania w tym postępowaniu ustaleń i ocen, czy zawarcie na podstawie tej ostatniej decyzji umowy użytkowania wieczystego i przyznanie tego prawa powoduje, w świetle aktualnego stanu prawnego, nieodwracalność skutków prawnych decyzji o ustanowieniu tego prawa." Sygn. akt IV SA/Wa 1089/08 Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w powyższej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy przedstawionych Sądowi, ustanowienie prawa odpłatnego użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] Spółdzielni [...] "D. " w drodze umowy notarialnej zawartej dnia [...] stycznia 1965 r. poprzedzone było decyzją Prezydium Rady Narodowej Miasta P. z dnia [...] października 1964 r. o odstąpieniu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste m. in. działek nr [...]. Oznacza to, że prawo wieczystego użytkowania ustanowione na rzecz w/w Spółdzielni kreowała określona powyżej decyzja z dnia [...] października 1964 r., nie zaś wcześniejsze orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] kwietnia 1963 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa p.n. "T. ", którego stwierdzono nieważność decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] stycznia 1994 r. To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste poprzednikowi prawnemu skarżącej oraz wybudowania budynków mieszkalnych stanowiących własność użytkownika wieczystego i ustanowienia spółdzielczych własnościowych praw do lokali na rzecz osób trzecich, zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o przejściu na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości. W świetle powyższych rozważań okoliczności, na które powołuje się skarżąca, nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Zatem należy podzielić stanowisko organu, iż skutki prawne decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego przedmiotowych działek nie mogą być oceniane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejściu na własność Państwa w/w przedsiębiorstwa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnynni (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.