II SA/Ke 383/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ostatecznej Burmistrza Gminy z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], położonej w W., przy ul. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wspomniana decyzja Burmistrza Gminy z dnia [...], została wydana na wniosek K. i E. S. W tamtym postępowaniu status strony posiadała PSS "[...]" – właściciel sąsiedniej działki, od której w dniu 1 grudnia 2006 r. kupił część tej nieruchomości J. R. Na jego wniosek złożony w dniu 22 stycznia 2008 r. toczyło się postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] zakończone zaskarżoną decyzją SKO. Organ wyjaśnił również, że decyzją Starosty z dnia [...] udzielono K. i E. małż. S. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami zapewniającymi użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, na terenie działki nr [...], położonej w W., przy ul. [...]. Decyzja ta została jednak uchylona w całości decyzją Wojewody z dnia [...]., a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W postępowaniu tym bierze udział na prawach strony J. R. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji przytoczył treść art. 162 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Pojęcie bezprzedmiotowości decyzji użyte w tym przepisie powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, co oznacza, że decyzja staje się bezprzedmiotowa, gdy przestaje istnieć któryś z elementów materialno-prawnego stosunku prawnego (np. gdy umrze osoba, na której rzecz wydano zezwolenie, lub osoba utraciła kwalifikacje niezbędne do wykonywania przyznanego jej uprawnienia). W niniejszej sprawie nie zachodzą, zdaniem organu II instancji, przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, ponieważ występują nadal wszystkie elementy stosunku prawnego. Stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nakazane przez przepis prawa, o czym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, zostało przewidziane w art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W niniejszej sprawie inny wnioskodawca niż K. i E. S. nie uzyskał pozwolenia na budowę. O pozwolenie wystąpił bowiem inwestor, który był także wnioskodawcą postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] o warunkach zabudowy nie leży również w interesie społecznym, bowiem teren objęty decyzją o warunkach zabudowy nie narusza żadnej strefy praw. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nie leży też w interesie stron, bowiem żadna ze stron biorących udział w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie wystąpiła o wygaśnięcie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku, którego niedopełnienie mogłoby skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji. Powoduje to, że brak było w sprawie również przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, o jakiej mowa w art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Z wskazanych przyczyn SKO uznało, że nie było w sprawie podstaw do uwzględnienia wniosku J. R. W nawiązaniu do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami art. 1 ust. 2 pkt 5 i 9, art. 91 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wyjaśnił, że przytoczone przez odwołującego się kwestie nie dotyczą postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącego odrębną procedurę od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W niniejszym postępowaniu nie mogą być rozpatrywane żadne kwestie merytoryczne. W skardze na tę decyzję J. R. zarzucił naruszenie przepisu art. 162 kpa poprzez brak uznania, że ostateczna decyzja z dnia 9 marca 2004 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] w W. przy ulicy [...], stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym oraz w interesie skarżącego jako strony postępowania. W uzasadnieniu skargi J. R. podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być w swej treści weryfikowana nie tylko w zakresie jej zgodności z przepisami art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również z treścią art. 162 kpa w zakresie tego, czy stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Skarżący zauważył też, że "z uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] uchylającej decyzję Starosty zatwierdzającą pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w W. wynika, że organ planowania przestrzennego I instancji w swej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, nie odniósł się do kwestii zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy jak też i innych okoliczności definiujących zakres pozwolenia na budowę(...)Skoro zatem decyzja zezwalająca na budowę została uchylona jako wadliwa, to w myśl jej uzasadnienia należy również stwierdzić wygaśnięcie wcześniejszej decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na to, że leży to w interesie społecznym i skarżącego jako strony postępowania". Pozostawienie w obrocie decyzji o warunkach zabudowy grozi, zdaniem skarżącego, wydaniem kolejnej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, identycznej w treści jak decyzja uchylona przez Wojewodę. Skarżący zarzucił też naruszenie zasady jawności postępowania administracyjnego przez brak uzasadnienia poglądu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 kpa nie mogą być rozpatrywane żadne kwestie merytoryczne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie był on również kwestionowany przez strony. Dlatego można było na nim oprzeć poczynione w sprawie ustalenia. Z zawartych w skardze zarzutów wynika, że skarżący nie kwestionuje ustaleń organu co do braku istnienia w sprawie przewidzianych w art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 kpa przesłanek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący uważa tylko, że decyzja o warunkach zabudowy powinna być weryfikowana nie tylko w zakresie jej zgodności z przepisami art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również w zakresie jej zgodności z treścią art. 162 kpa, "który przewiduje ocenę tej decyzji w zakresie tego, czy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony". Oceniając ten zarzut należy stwierdzić, że o ile skarżący uważa, że zastosowanie dyspozycji art. 162 § 1 kpa jest możliwe również wtedy, gdy nie nakazuje tego przepis prawa, a tylko decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym lub w interesie strony – to należy się z taką wykładnią zgodzić. Art. 162 § 1 kpa istotnie przewiduje bowiem dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w związku z czym zaistnienie którejkolwiek z nich pozwala na zastosowanie tego przepisu. Skarżący zapomina jednak, że w każdej z tych dwóch alternatywnych sytuacji konieczne jest spełnienie przesłanki bezprzedmiotowości decyzji, aby móc stwierdzić jej wygaśnięcie. Samo istnienie interesu strony lub interesu społecznego nie wystarcza więc do wygaszenia decyzji. Organ administracji natomiast zasadnie przyjął, że przesłanka bezprzedmiotowości decyzji o warunkach zabudowy, w niniejszej sprawie nie zachodzi, co uniemożliwia stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Skarżący nie wyjaśnił w skardze, dlaczego ostateczną decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego, uważa za bezprzedmiotową. Należy więc, zgadzając się z wykładnią zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnić, że zagadnienie bezprzedmiotowości decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z "ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej "z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2005, s. 777). Bezprzedmiotowość powstaje w sytuacji, gdy "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" ( wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., SA/Wr 556/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 21). Sytuacje, w których odpada taki cel, są bardzo zróżnicowane. Najogólniej można je rozważać w aspekcie podmiotowym i w aspekcie przedmiotowym. Bezprzedmiotowość o charakterze podmiotowym polega na tym, że przestaje istnieć podmiot stosunku prawnego. Sytuacja taka ma miejsce wtedy, gdy następuje śmierć podmiotu uprawnionego (np. śmierć osoby, która uzyskała pozwolenie na broń), zmiana (przekształcenie) podmiotu uprawnionego (np. zmiana przedsiębiorcy, któremu udzielono zezwolenia na sprzedaż alkoholu) lub likwidacja uprawnionej jednostki organizacyjnej (np. likwidacja podmiotu dysponującego pozwoleniem budowlanym). Do grupy tej należy zaliczyć także utratę przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania określonej funkcji. Bezprzedmiotowość przedmiotowa oznacza z kolei, że przestaje istnieć przedmiot stosunku prawnego. Ta postać bezprzedmiotowości może zaistnieć np. w razie zniszczenia rzeczy, przekształcenia jej, rezygnacji uprawnionego z realizacji uprawnienia. Żadna ze wskazanych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Jak bowiem słusznie zauważył organ II instancji, istnieją nadal wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, które stały się podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie świadczy w szczególności o zniknięciu przedmiotu tamtego stosunku prawnego, powołany w skardze fakt uchylenia do ponownego rozpatrzenia decyzji Starosty zatwierdzającej pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr [...[ przy ulicy [...] w W., w którym to postępowaniu sprawdzana była zgodność projektu budowlanego z ustaleniami przedmiotowej decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zależność bowiem pomiędzy tymi postępowania jest odwrotna, niż zdaje się uważać skarżący. To decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest podstawą do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. Nr 156/06 poz. 1118 ze zm.). Uchylenie więc decyzji o warunkach zabudowy może mieć wpływ na możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a nie odwrotnie. Poza tym należy pamiętać, że uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty zatwierdzającej pozwolenie na budowę budynku handlowo-usługowego na terenie działki nr [...] przy ulicy [...] w W., nastąpiło do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a jego przyczyną były uchybienia nie dotyczące w żaden sposób przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tamta decyzja nie świadczy więc w żadnym razie o bezprzedmiotowości ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nie mógł mieć również zastosowania w sprawie przepis art. 162 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja z dnia 9 marca 2004 r. o warunkach zabudowy nie została bowiem wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku, którego niedopełnienie mogłoby skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji, co nie było w sprawie kwestionowane. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi należy stwierdzić, że również on nie podważa legalności kontrolowanej decyzji. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem autora skargi, że SKO nie uzasadniło wyrażonej tezy, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 162 kpa nie mogą być rozpatrywane żadne kwestie merytoryczne, przez co SKO naruszyło zasadę jawności postępowania administracyjnego. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poddał treść art. 162 kpa szczegółowej analizie wyjaśniając, jakie okoliczności podlegają badaniu w postępowaniu opartym na tym przepisie. Analiza ta stanowi więc odpowiedź na pytanie skarżącego, dlaczego w takim postępowaniu nie może dojść do rozstrzygania istoty sprawy będącej przedmiotem postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Należy na koniec zauważyć, że ponieważ decyzja z dnia [...] o warunkach zabudowy nie stała się bezprzedmiotowa, to nie miało dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia ustalenie, czy stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leżało w interesie społecznym lub w interesie strony. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.