II SA/Kr 718/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : NSA Andrzej Niecikowski WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi E. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących E. R. i K. R. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...].2004 r. Przedsiębiorstwo Handlowe A. Spółka jawna złożyła wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: rozbudowa i nadbudowa budynku administracyjnego, na działce nr [...] przy ul. [...] w N. Do wniosku dołączono wypisy z ewidencji gruntów oraz kopie mapy sytuacyjno-wysokościowej i zasadniczej. Wniosek podpisał M.S. jako Prezes ww. Spółki. Prezydent Miasta N. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, po czym decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa istniejącego parterowego budynku biurowego dobudowanego do hali magazynowej w kierunku południowo-zachodnim i północno-wschodnim oraz nadbudowa całości o jedną kondygnację na cele administracyjno-biurowe zakładu, na działce nr [...] przy ul. [...] w N. W decyzji tej ustalono następujące warunki i wymagania w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu: wysokość obiektu – [...] kondygnacje z zachowaniem warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; kąt nachylenia dachu - do [...]; szerokość elewacji frontowej - istniejąca; obowiązek realizacji minimum [...] miejsc postojowych na [...] osób zatrudnionych; wykluczono stosowania pokryć dachowych w intensywnych kolorach oraz wprowadzono zakaz realizacji na działce budynków tymczasowych. Określono warunki zaopatrzenia w media publiczne na bazie istniejących przyłączy i wskazano obsługę do terenu inwestycji z istniejącej ul. [...] oraz z ul. [...] W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na terenie przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym warunki zamierzenia inwestycyjnego zostały ustalone na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uzasadnienia nie wynika, czy dokonano uzgodnienia projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi. Decyzja zawiera załączniki w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej z zaznaczeniem planowanej rozbudowy. Akta nie zawierają innych załączników W dniu [...].2004 r. E.R. i K.R. wniosły od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zaskarżoną decyzję wydał niewłaściwy organ, a nie Prezydent Miasta. Nie wskazano kierunków rozbudowania budynku, nie wyjaśniono, czy nadbudowa ma dotyczyć tylko budynku biurowego, czy też całości. Nie jest precyzyjnym określenie szerokości elewacji frontowej. W odwołaniu podniesiono, że decyzja ta nie zawiera wszystkich wskaźników określonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasady dostępu do drogi publicznej ustalono w sposób sprzeczny (z dwóch różnych ulic). Nieprecyzyjnie ustalono liczę zatrudnionych pracowników w odniesieniu do ilości miejsc parkingowych. Odwołujące podniosły, że istnieje prawomocna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] r., której treść jest inna niż zawarta w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że decyzję l-instancyjną wydał właściwy organ a treść odwołania zawiera szczegółową recenzję ustaleń zaskarżonej decyzji bez wyjaśnienia, czy i w jakim stopniu naruszają one interes prawny odwołujących. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie wymagało sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i oddziaływanie tego zamierzenia inwestycyjnego nie wykracza poza teren inwestycji. Zakres inwestycji jest szczegółowo i precyzyjnie określony w jej treści. W związku z realizacją tego zamierzenia inwestycyjnego wewnątrz już zagospodarowanej działki nie było potrzeby określana innych parametrów technicznych poza tymi, które znalazły się w zaskarżonej decyzji. Inwestycja i tak musi być zgodna z warunkami technicznymi. Wskaźnik powierzchni zabudowy wyznaczyła analiza jako współczynnik 1:2. Nie ma znaczenia czy dostęp do terenu inwestycji będzie od ul. [...] czy od ul. [...], skoro działka nr [...] posiada bezpośredni dostęp do ul. [...] Nie ma również znaczenia istnienie innej jeszcze decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tej samej działki. Decyzję tą doręczono E. i K. R. w dniu [...] .03.2005 r., które w dniu [...] 04.2005 r. wniosły na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia obu decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że odwołanie rozpatrzono powierzchownie i niestarannie. Przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać na tereny sąsiednie, ponieważ zwiększenie funkcji administracyjnej planowanej budowy ma związek ze zwiększeniem produkcji. Ponadto już istniejący parking dla samochodów ciężarowych pogarsza warunki zamieszkiwania. Nie jest określony zakres inwestycji, w zasadzie nie sporządzono analizy wyznaczającej wskaźniki inwestycji. Działka inwestora nie posiada dostępu do drogi publicznej, bo uniemożliwia to istniejąca zabudowa na tej działce. Skarżące zarzuciły, że inwestor posiadając dwie decyzje o warunkach zabudowy o różnej treści będzie mógł dowolnie realizować tą inwestycję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy tylko zwiększenia funkcji administracyjno-socjalnej na działce, a nie rozbudowy zakładu produkcyjnego. O uciążliwości inwestycji można mówić tylko wówczas, gdy zostanie naruszy jakiś przepis. Zaskarżona decyzja nie zezwala na zwiększenie elewacji frontowej i tym samym ograniczono powierzchnie rozbudowy. Istnieje również dojazd z ul. [...] do terenu inwestycji. Wskaźnik zabudowy zawarty został w analizie ustalony przed wydaniem decyzji przez organ l-instancji i jest on znany inwestorowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżące E.R. i K.R. w dniu [...] kwietnia 2005 r. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...]., doręczoną skarżącym [...]. Skarga została zatem wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w N . Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. W przedmiotowej sprawie organy administracji naruszyły przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji. W niniejszej sprawie organy instancji prowadziły postępowanie w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.". Przede wszystkim z akt sprawy nie można skontrolować prawidłowości ustalenia kręgu stron w tym postępowaniu. Strona bowiem nie dołączyła mapy ewidencyjnej z naniesionymi numerami działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...] Nie jest to jedynie uchybienie. Sam wniosek został podpisany przez Prezesa M.S. , ale w aktach sprawy nie było wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, z którego wynikałoby, że ta osoba może samodzielnie reprezentować Spółkę jawną Przedsiębiorstwo Handlowe A. przed organami administracji. Organy administracji nie podjęły więc żadnych czynności celem ustalenia prawidłowości reprezentacji wnioskodawcy. Dopiero na etapie postępowania sądowego uzyskano odpis z Krajowego Rejestru Sądowego stwierdzający zasady reprezentacji na dzień [...] 2007 r., a nie na dzień [...] 2005 r. (data [...]i). Prowadząc postępowanie administracyjne w zakresie ustalenia warunków zabudowy - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - organ l instancji zobowiązany był przede wszystkim sporządzić analizę urbanistyczno-architektoniczną planowanej inwestycji w odniesieniu do linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) oraz geometrii dachu (kąt nachylenia dachu, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych). Obowiązek ten wynika wprost z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W tej sprawie nie przeprowadzono żadnej analizy. Istnieje co prawda na karcie [...] akt administracyjnych sprawy (lub nr [...] z uwagi na podwójną numerację) analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, ale nie została ona podpisana przez jakąkolwiek osobę. W związku z tym, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. obligatoryjnie w każdym takim postępowaniu sporządza się projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i sporządzenie tego projektu powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, należy wyprowadzić wniosek że również analizę urbanistyczno-architektoniczną planowanej inwestycji również sporządza osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Za takim poglądem przemawia również treść § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zgodnie z którym wyniki analizy sporządzonej na podstawie tego rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli więc wyniki ww. analizy stanowią załącznik do decyzji, a sam projekt decyzji sporządza osoba wpisana na właściwą listę samorządu urbanistów lub architektów, to tym samym analizę sporządza również taka osoba. Brak sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej tak w wersji tekstowej, jak i graficznej uniemożliwiał wydanie jakiejkolwiek decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Należy bowiem wyjaśnić, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa te warunki tylko dlatego, że została sporządzona odpowiednia analiza, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma innych możliwości ustalenia warunków zabudowy jak poprzez wcześniej sporządzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną. Nie ma racji organ odwoławczy wskazując, iż dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego usytuowanego wewnątrz działki nie musiano ustalać wszystkich parametrów (wskaźników) zabudowy. Taki pogląd jest błędny i w tym zakresie zarzuty skargi jest uzasadniony. Przepisy powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie nakazują ustalanie tych wskaźników dla każdej inwestycji, dla której jest możliwość ich technicznego określenia. Nie ulega przy tym wątpliwości że dla zamierzenia polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku wszystkie wskaźniki zawarte w tym rozporządzeniu muszą być ustalone. Sąd zauważa również, że treść wniosku strony, obejmująca opis zamierzenia inwestycyjnego, a treść decyzji w tym zakresie jest odmienna. Jeżeli organ odmiennie od treści wniosku ustala treść zamierzenia inwestycyjnego, winien wcześniej zwrócić się do strony z informacją o takiej kwalifikacji i zapytać o jej akceptację. Może bowiem okazać się, że zamiarem strony nie jest otrzymanie warunków zabudowy innego zamierzenia inwestycyjnego niż wynika to z jej wniosku. Z treści decyzji organu l-instancji nie wynika, czy był obowiązek uzgadniania tej decyzji z zarządcą drogi publicznej. W ocenie Sądu taki obowiązek był, skoro teren inwestycji przylega do ul.[...] w N. Brak uzgodnienia stanowi oczywiste naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. Brak uzgodnień z właściwym starostą, Wojewodą oraz Marszałkiem Województwa stosownie do wówczas obowiązującego art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, że z treści decyzji organu l-instancji nie wynika wprost, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie byłoby inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573), sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wymagać realizacja parkingu samochodowego dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych. Z treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej w tej sprawie nie wynika jakiej wielkości będzie parking samochodowy. Jednakże sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, od dnia [...] 2005 r., nie wymaga się w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale w etapie późniejszym - postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest zasadny zarzut skarżących, iż zaskarżone decyzje są błędne również dlatego, że istnieje już decyzja ustalająca warunki zabudowy i tym samym wydanie drugiej decyzji pozwala inwestorowi na dowolny wybór wariantu realizacji inwestycji. Dla tej samej bowiem działki można wydać, zgodnie z art. 63 ust. u.p.z.p. kilka decyzji o warunkach zabudowy. Tylko wówczas, gdyby już raz wydana inwestycja dotyczyła identycznego zamierzenia inwestycyjnego, była wydana na rzecz tej samej osoby co poprzednia, w tym samym stanie faktycznym i tym samym stanie prawnym - wówczas istniałaby niedopuszczalność wydawania nowej (kolejnej) decyzji, ponieważ obarczona byłaby ona wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu taka okoliczność w tej sprawie nie zachodzi, ponieważ poprzednia decyzja była wydana w [...] ., jednakże istnienie ewentualnej tożsamości obu tych spraw winien sprawdzić organ l-instancji. Tym samym należy uznać, że organy administracji wadliwie przeprowadziły również postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie faktycznego stanu w sprawie. Stąd ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącej dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 k.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. W tej zaś sprawie nie przeprowadzono podstawowego dowodu, jakim było sporządzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §§ 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ l-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien przede wszystkim zbadać prawidłowość złożenia wniosku przez uprawnioną osobę, ustalić krąg stron na podstawie stosownej mapy, sporządzić prawidłową analizę urbanistyczno-architektoniczą, zbadać, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz sporządzić projekt decyzji i uzgodnić go z właściwym organem. Postępowanie administracyjne winno być zakończone decyzją rozstrzygająca daną sprawę. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.