II OW 47/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Ł. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Ł. a Starostą O. w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej postanawia: wskazać Starostę O. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Gminy O. o ustalenie lokalizacji drogi gminnej . Wnioskiem z dnia 20 maja 2008 r. Wojewoda Ł. wystąpił, na podstawie przepisu art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.) w związku z art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r..- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do Naczelnego Sądu Administracyjnego, o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Wojewodą Ł. a Starostą Powiatu O. przez wskazanie Starosty Powiatu O. jako organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 20 lutego 2008 r. S. K. reprezentujący Przedsiębiorstwo [...] "[...]" działając na podstawie pełnomocnictwa Burmistrza Miasta O., zwrócił się do Starosty O. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] w O. (działki nr [...] i nr [...]). Starosta O. postanowieniem z dnia [...] (znak [...]), wydanym na podstawie przepisu art. 65 § 1 k.p.a., przekazał wniosek według właściwości Wojewodzie Ł.. Uznał bowiem, że właściwym do rozstrzygnięcia tej sprawy jest Wojewoda, ponieważ obszar objęty wnioskiem stanowi teren zamknięty w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r.- Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r., Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości stało się ostateczne w dniu 18 kwietnia 2008 r. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Wojewoda Ł. podkreślił, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa m.in. organy właściwe w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (art. 1 tej ustawy). Stosownie do art. 2 ustawy, w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych organem właściwym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi, jest starosta. Wojewoda podkreślił ponadto, że art. 10 powołanej ustawy w sprawach dotyczących lokalizacji dróg wyłącza stosowanie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Starosta O. w odpowiedzi na wniosek podniósł, że planowana inwestycja realizowana jest w części na tzw. terenie zamkniętym w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Natomiast powołana przez Wojewodę ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma w sprawie zastosowania, ponieważ nie określa właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi na terenie zamkniętym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Pod pojęciem sporu o właściwość (sporu kompetencyjnego) należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (tzw. spor pozytywny) albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny), prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest wydanie przez organ, do którego strona skierowała wniosek (żądanie) załatwienia sprawy indywidualnej, a który uważa się za niewłaściwy, postanowienia o przekazaniu sprawy do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że organ, który uznaje się za niewłaściwy w pierwszej kolejności powinien wydać stosowne postanowienie, które doręcza się stronom. Na to postanowienie przysługuje żalenie do organu wyższego stopnia, a w razie wniesienia zażalenia i wydania postanowienia w tym przedmiocie przez organ wyższego stopnia - skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Spór, objęty kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego powstaje dopiero wówczas, gdy postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi jest ostateczne i nie zostało skutecznie zaskarżone do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a organ, któremu sprawa została przekazana, nie podziela stanowiska wyrażonego w postanowieniu o przekazaniu sprawy. Sprawa niniejsza dotyczy sporu kompetencyjnego negatywnego, gdyż zarówno Starosta O. jak i Wojewoda Ł. uznają, że są niewłaściwymi do rozpoznania wniosku Gminy O. reprezentowanej przez S. K. (Przedsiębiorstwo [...] "[...]") o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej w celu budowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] w O.. Po wybudowaniu droga ta miałaby zostać zaliczona do kategorii drogi gminnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Wojewody Ł. zaprezentowane we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest prawidłowe. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Z przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych wynika natomiast, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących ustalania warunków lokalizacji drogi, uzyskiwania pozwoleń na budowę oraz nabywania nieruchomości związanych z ich realizacją. Są to regulacje szczególne względem innych aktów prawnych. I tak np. przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stosuje się w procesie uzyskiwania pozwolenia na budowę drogi (z zastrzeżeniem przepisów rozdziału 4 - por. art. 24 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Natomiast stosowanie przepisów prawa dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego w sprawach dotyczących lokalizacji dróg zostało wyłączone w całości (art. 10 tej ustawy). Trzeba zauważyć, że stanowisko Starosty O. w kwestii uznania się za niewłaściwym w sprawie ustalenia lokalizacji spornej drogi gminnej nie zostało dostatecznie uzasadnione. Starosta powołał się bowiem wyłącznie na fakt, że w świetle przepisów ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne teren, na którym usytuowana jest sporna droga jest terenem zamkniętym. Pominął natomiast okoliczność, że właściwość organów w sprawach decydowania o lokalizacji inwestycji celu publicznego (taki charakter ma niewątpliwie planowana inwestycja drogowa) określa art. 51 ust. 1 ustawa z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W istocie według art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do inwestycji na terenach zamkniętych decyzję wydaje wojewoda. Jednakże omawiana ustawa szczególna z 10 kwietnia 2003 r. w art. 10 wyłącza generalnie stosowanie w sprawach lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a więc przepisów wspomnianej ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyłącza zatem również stosowanie w takich sprawach przytoczonego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3, na który powołuje się Starosta O. uznając się niewłaściwym w tej sprawie. W miejsce wyłączonego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ma zastosowanie przepis art. 2 ust. 1 ustawy szczególnej z 10 kwietnia 2003 r., który stanowi, że w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych decyzje o ustaleniu lokalizacji wydaje starosta. Wypada przypomnieć, że problem wyłączenia stosowania przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach dotyczących lokalizacji dróg był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. K 23/05 (Dz. U. Nr 106, poz. 720) Trybunał uznał przepis art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za zgodny z art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art.31 ust. 3 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji, a także zgodny z art. 5, art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.