II SA/Kr 663/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Mariusz Kotulski (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [....] na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [....] - w zakresie stwierdzenia nieważności § przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [....] skargę oddala. Prokurator Rejonowy K. (zwany dalej skarżącym) pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. złożył (data wpływu do Urzędu Miasta K. -[...] czerwca 2007 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. , w części określającej warunki zabudowy mieszkalno-usługowej [...] zawarte w § [...] pkt [...] uchwały dla nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] [...], [...] obr. [...]. Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: - art. 18 ust. 2 pkt 2 a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, tj. nie zapewnienie spójności rozwiązań projektu planu ze studium; - art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie tj. pomimo konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia Radzie Miasta projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z powodu braku spójności pomiędzy tym planem a studium (polegającej na nieuwzględnieniu w projekcie planu decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora Budowlanej Spółki Mieszkaniowej A. Sp. z o.o. w K. na realizację inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami i infrastrukturą w K. przy ul. [...] - tj. decyzji wydanej przed końcem 2002r.) i w konsekwencji podjęcie wadliwej uchwały. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca argumentowała swoje stanowisko tym, iż zarówno ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę są aktami określającymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu w myśl art.6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (w skrócie u.z.p.). Skarżący powołał zawarty w studium (przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia [...].) zapis (str. [...] Studium - [...]), iż przez powierzchnię wykorzystaną i zabudowaną rozumieć należy powierzchnię zainwestowaną z uwzględnieniem pozwoleń na budowę wydanych do końca 2002r. Zdaniem strony z powyższego wynika, iż wszystkie ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, czy inne akty prawne rozstrzygające o zagospodarowaniu i przeznaczeniu terenów objętych w studium stanowią podstawę do opracowania planów miejscowych, które muszą być zgodne ze studium (art. 18 ust. 2 pkt 2a w/w ustawy). Skarżący wskazał, że w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w K. (tj. na dzień [...]2004 r.), jak również na dzień uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obejmującego między innymi teren osiedla [...] w K. (tj. na dzień [...] 2003 r.) w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]., znak [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestora Budowlanej Spółki Mieszkaniowej A. Sp. z o.o. w K. na realizację inwestycji: budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, wbudowanymi garażami wraz z infrastrukturą techniczną w K. przy ul.[...] zlokalizowanego na działce [...], [...],[...],[...] obr. [...]- obiekt oraz dz. nr [...],[...],[...], [...] obr. [...] i [...], [...] obr [...]- infrastruktura techniczna, dz. nr [...] obr. [...]- kabel teletechniczny (aktualnie na skutek zmian terenowo-prawnych działki o numerach [...], [...], [...], [...] obr. [...] ). Decyzja ta powróciła do obrotu prawnego na skutek decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], co wyraźnie potwierdzone zostało w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 21 lutego 2003 r. sygn. akt: II SA/Kr 77/03. Podano również, że na dzień uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obejmującego między innymi teren osiedla [...] w K. w obrocie prawnym funkcjonowała także decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. Skarżący wskazał, że uwarunkowania określone powyższymi decyzjami, zgodnie z zapisem ustawy (art. 6 ust. 4 pkt 1 u.z.p.) zostały uwzględnione w studium, (poprzez w/w zapis, na stronie [...] studium - [...]), lecz nie zostały uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze podniesiono zarzut polegający na braku spójności rozwiązań planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, gdyż wbrew ustaleniom studium w planie nie uwzględniono istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego przed końcem 2002r. W rezultacie powyższych rozważań skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust 2 pkt 2a oraz art. 25 u.z.p. Z treści art. 18 ust. 2 pkt. 2 a u.z.p. wynika, iż obowiązkiem organu wykonawczego gminy jest zbadanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium. Dla zachowania ładu planistycznego koniecznym jest zatem uwzględnienie już wydanych decyzji. Wykazywana przez skarżącego sprzeczność między ustaleniami studium a projektem planu miejscowego powodowała, zdaniem skarżącego, konieczność realizacji trybu postępowania przewidzianego w art. 25 ustawy celem zapewnienia spójności pomiędzy tymi aktami. Wskutek nieprawidłowej realizacji czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt. 2a oraz art. 25 ustawy doszło jakoby do podjęcia uchwały niezgodnej z prawem, poprzez nieuwzględnienie będącej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Na poparcie swojego stanowiska podano, iż w dniu uchwalania zaskarżonego aktu samorządu terytorialnego obowiązywała już ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał na regulacje odnoszące się do roli i znaczenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz regulacje z poprzednio obowiązującej ustawy dotyczące konieczności zachowania zgodności pomiędzy planem zagospodarowania przestrzennego a ustaleniami studium, które pozostawiono w nowej ustawie. Wskazano, iż konieczność zachowania tej zgodności obowiązującej w poprzedniej ustawie, jak i w powołanej powyżej była i jest kwestią tak istotną, że dał temu wyraz sam ustawodawca w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąc, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Ustawodawca podkreślił tym samym, iż plan miejscowy może być uchwalony tylko wtedy, gdy jest zgodny z ustaleniami studium. Ratio legis aż tak wyraźnego podkreślenia kwestii wagi zgodności ustaleń studium z planem miejscowym w nowej ustawie było przekonanie ustawodawcy, co do wagi tego zagadnienia i świadomość faktu, iż mimo istnienia ustawowych obowiązków zachowania tej zgodności w dotychczas obowiązujących przepisach, w praktyce nie zawsze były one przestrzegane. W piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. udzielono odpowiedzi na skargę i wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, iż procedura planistyczna była weryfikowana pod względem prawidłowości jej przebiegu z przepisami prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny i Wojewodę . Organ wskazał, że nie dopatrzono się uchybień w przedmiocie postępowania planistycznego. Podano, że uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] została podjęta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.z 1999 r. nr 15 poz. 139 z późn. zm), w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717zp.zm.). W ocenie organu w toku procedury sporządzania planu miejscowego nie naruszono przepisów ustawy, a projekt planu, który jest spójny ze studium, został sporządzony w sposób prawidłowy. Wskazano, iż decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz o pozwoleniu na budowę nie są częścią studium. Natomiast zapis studium stanowiący, że przez powierzchnię wykorzystaną i zabudowaną rozumie się powierzchnię zainwestowaną nie oznacza konieczności dokładnego odwzorowania treści wszelkich decyzji w planie miejscowym. Zatem nie doszło do naruszenia art. 18 ust. 2 pkt. 2a oraz art. 25 u.z.p. Na odparcie zarzutów strony skarżącej podniesiono m.in. to, że : - Ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wyznacza jedynie sposób zagospodarowania, a nie określa przeznaczenia oraz zagospodarowania terenu - zgodnie z wymogami art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy. W/w przepis stanowi o dotychczasowym, a nie o potencjalnie możliwym przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu wynikającym z warunków zagospodarowania lub sposobu zagospodarowania. Dlatego też twierdzenia skarżącego, jakoby ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ostateczna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę - były aktami określającymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu -należy uznać za nietrafne. - Nieprawdziwe są twierdzenia skarżącego, iż na dzień uchwalenia studium w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...]. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji (znak: [...]). Strona przeciwna do skarżącej podniosła, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zachowywała ważność do dnia [...] 1999r. Zatem w/w decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie została uwzględniona i co więcej nie mogła zostać uwzględniona w studium, po pierwsze dlatego że w przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy zachowywała swą moc do dnia [...] 1999r, a po drugie ponieważ studium wyraźnie stanowi o powierzchni zainwestowanej z uwzględnieniem pozwoleń na budowę wydanych do końca 2002r. - a przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy nie mieściła się w zakresach tych terminów. - Przedstawione w skardze tezy pozostają w sprzeczności również z art. 35 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (oraz art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zgodnie z którym nakazane jest wygaszenie uprzednio wydanych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu sprzecznych z ustaleniami nowo uchwalonego planu miejscowego. Zatem z powyższego wynika, zdaniem organu, iż ustalenia planu miejscowego mogą pozostawać w sprzeczności z wcześniej wydanymi decyzjami zarówno o warunkach zabudowy jak i o pozwoleniu na budowę, z tym oczywistym zastrzeżeniem, iż uchwalenie planu miejscowego nie ma wpływu na ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, że skoro spółka A. sp. z o.o. z siedzibą w K. dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę to niezależnie od postanowień uchwalonego planu mogła realizować bez przeszkód planowaną przez siebie inwestycję. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2007r. strona skarżąca ustosunkowała się do zarzutów strony przeciwnej podniesionych w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącego organ administracyjny zbyt duża uwagę poświecił rozważaniom na temat różnicy znaczeniowej pomiędzy pojęciem warunków zagospodarowania terenu a pojęciem sposobu zagospodarowania terenu jak również odnośnie charakteru i znaczenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 1998r. Z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów objętych skargą są to zagadnienia nieistotne. Argumentacja podnoszona w tym zakresie przez stronę przeciwną prowadzi zdaniem skarżącego do odwrócenia uwagi od kwestii merytorycznych, które mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi. Przyznano, iż skarżący w uzasadnieniu skargi nadmienia o decyzji w.z. i z.t, ale to nie do tej decyzji odnoszą się zarzuty skargi. W tej sprawie fundamentalną bowiem kwestią jest, iż doszło do naruszenia przepisów dotyczących uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegających m.in. na niezapełnieniu spójności pomiędzy rozwiązaniami planu a polityką przestrzenną Gminy K. określoną w studium. Zdaniem strony skarżącej przepisy te zostały przez stronę przeciwną naruszone, co powoduje, iż zaskarżona uchwała jest nieważna. Skarżący nie zgadza się ponadto z twierdzeniami strony przeciwnej, iż decyzje o pozwoleniu na budowę nie są elementem studium. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 4 pkt 1 u.z.p. przez powierzchnie zabudowa studium rozumie się nie tylko powierzchnię już faktycznie zainwestowaną ale również powierzchnię, co do której zostały wydane pozwolenia na budowę. Strona skarżąca uważa za bezpodstawne twierdzenie strony przeciwnej, że w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę mogłaby pozostać w sprzeczności z ustaleniami studium realizacja w/w przepisu byłaby awykonalna. Wskazano, ze przedmiotem niniejszej sprawy jest sprzeczność planu z ustaleniami studium, a nie sprzeczność decyzji z ustaleniami studium. W ocenie skarżącego sprzeczności takiej nie ma, gdyż decyzje o pozwoleniu na budowę wydane do 2002r. zostały wyraźnie wymienione w studium i stanowią integralną część ustaleń zawartych w tym dokumencie Wskazano, iż twierdzenia strony przeciwnej, że Budowlano - Mieszkaniowa Sp.A. sp. z o.o. mogła zrealizować inwestycję bez przeszkód w oparciu o istniejącą decyzję o pozwoleniu na budowę nie ma żadnego związku z przedmiotową sprawą. Strona skarżąca stanęła na stanowisku, iż skoro studium uwzględniało decyzje o pozwoleniu na budowę to decyzje te winny zostać uwzględnione zgodnie z ich treścią. Wskazano, że m.p.z.p. jest aktem prawnym, który nie może dokonywać zmiany istniejących decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlegała uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...]pkt [...] uchwały dla nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...]-. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104). W przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § 19 pkt 11 uchwały dla nieruchomości obejmujących działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...], natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in. to, że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r, sygn. akt: FSK 2326/04). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717). Należy wskazać, iż przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy konieczne jest zwrócenie uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 11 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku złożenia zarzutów do projektu planu, projekt ten w kształcie przedstawionym radzie gminy do uchwalenia jako miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami. Oznacza to, że organ planistyczny związany jest stanowiskiem sądu administracyjnego wyrażonym w orzeczeniach zapadłych po rozpoznaniu uchwały w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu są nie tylko motywy, dla których rada gminy podjęła uchwałę o nieuwzględnieniu zarzutów, z punktu widzenia ich umocowania w obowiązującym systemie prawa, ale również zachowanie warunków formalnych podjęcia uchwały (zob.: Z. Leoński, M. Szewczyk: Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, s. 132). W uzasadnieniu wyroków z dnia 24 lutego 2003r., sygn. akt: II SA/Kr 3159/02 i z dnia 7 kwietnia 2003r., sygn. akt: II SA/Kr 3198/02 zapadłych w sprawie ze skarg na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...], Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie odniósł się do przeprowadzonej do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały procedury planistycznej i stwierdził, że poszczególne etapy procedury planistycznej zostały zrealizowane prawidłowo (ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia projektu, zaproszenie do składania wniosków, uzgodnienia i opinie, zawiadomienia o wyłożeniu, przyjmowanie i rozpatrzenie zarzutów i protestów przez Zarząd Miasta K. , a wreszcie rozpatrzenie zarzutów przez Radę Miasta K. ) i z tego m.in. powodu oddalił skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...], Nr [...]. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28.05.2007r, sygn. akt II SA/Kr 955/05 oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. w zakresie § 22, a Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10.03.2008r, sygn. akt II OSK 1427/07 oddalił skargę kasacyjną na to orzeczenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie również jest uchwała Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K. w części dotyczącej ustaleń zawartych w § [...]pkt [...] uchwały dla nieruchomości obejmujących działki nr [...] ,[...], [...], [...] obręb [...]. Zarzuty skargi sprowadzają się głównie do tego, iż nie zapewniono w ustaleniach § [...] pkt [...] zaskarżonego planu miejscowego spójności rozwiązań ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy K. Przy czym owa niespójność nie wynika z prostego zestawienia zapisów projektu planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium, lecz z faktu nieuwzględnienia w projekcie planu ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] . o pozwoleniu na budowę dla A. Sp. z o.o. Swoje żądania strona skarżąca oparła na błędnej interpretacji przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) Przepis art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Należy wskazać przychylając się do poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż decyzja o warunkach zabudowy określa nie sposób zagospodarowania, lecz warunki zagospodarowania. Przez warunki należy rozumieć zespół cech predestynujących do czegoś, natomiast przez sposób rozumieć należy formę realizacji. Zatem decyzje ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie wpływają na postanowienia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków rozwoju gminy, ani tym bardzie na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dodać w tym miejscu należy, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...], nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na dzień uchwalenia studium nie funkcjonowała w obrocie prawnym (utraciła moc [...]1999 r.). Również ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie określa przeznaczenia ani zagospodarowania terenu w myśl w/w przepisu, a wyznacza jedynie potencjalny sposób zagospodarowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę jedynie zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych. Podstawowa różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją pozwoleniu na budowę widoczna jest w tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.35 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a decyzja w.z. i z.t. wygasa z dniem wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jej postanowienia są sprzeczne z ustaleniami planu. Dlatego argumenty wyrażone w skardze, iż decyzje te są aktami określającymi dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu należy uznać za błędne. Ani z treści ustawy prawo budowlane, ani też z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (a także obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie wynika obowiązek uwzględniania w zapisach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, czy też w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego lub pozwolenia na budowę. Jak wskazano wyżej uprawnienia adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, jako prawa nabyte są chronione prawem i niezależnie od ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę może realizować planowaną przez siebie inwestycję. Podnieść należy, że powoływana w skardze decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., nr [...] została uchylona decyzją organu l instancji z dnia [...]., która została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...], a następnie wobec stwierdzenia nieważności tych decyzji przez Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...], nr [...] powróciła ona do obrotu prawnego. Kwestie realizacji pozwolenia na budowę przez inwestora reguluje pozwolenia na budowę. Sam ustawodawca jednocześnie poprzez regulacje zawarte w art.37 prawa budowlanego uznał, iż inwestor swoje uprawnienia z decyzji o pozwoleniu na budowę nie otrzymuje bezterminowo, lecz po upływie wskazanego okresu czasu decyzja taka wygasa, a inwestor będzie musiał ubiegać się o nową decyzję o pozwoleniu na budowę na zasadach wówczas obowiązujących. Ustawodawca próbuje w ten sposób wyważyć racje wynikające z zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz zasady zrównoważonego rozwoju, ochrony ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Tym samym bezpodstawny jest zarzut skargi, iż brak spójności pomiędzy studium a planem polega "na nieuwzględnieniu w projekcie planu decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestora Budowlanej Spółki Mieszkaniowej A. Sp. z o.o. w K. ". Organy administracyjne na żadnym etapie procesu planistycznego nie były zobowiązane do uwzględnienia decyzji o pozwoleniu na budowę (jej postanowień) w treści planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści studium (uchwała Rady Miasta K. z dnia [...], nr [...]) przez powierzchnię wykorzystaną i zabudowaną rozumie się powierzchnie zainwestowana z uwzględnieniem pozwoleń na budowę wydanych do końca 2002r. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej zapis ten odnosi się wyłącznie do studium, które winno było uwzględniać wszystkie funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę w treści swoich postanowień. Cytowany wyżej nakaz odnosi się wyłącznie do studium, ma wyłącznie charakter wewnętrzny, nie wynika z regulacji rangi ustawowej i co najwyżej wiąże organy planistyczne w zakresie opracowywanego przez nie studium. Natomiast brak jakichkolwiek podstaw to twierdzenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę winna była być uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a brak ten stanowi o rzekomej niezgodności zaskarżonego planu z postanowieniami studium. Jeżeli więc można mówić o uchybieniu, polegającym na nieuwzględnieniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z zapisów studium, to można to odnieść wyłącznie do treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia [...]. Jednak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia [...] w określonym kształcie i treści obowiązuje i obowiązywała w memencie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. W tym kontekście całkowicie nietrafny jest zarzut strony skarżącej jakoby zachodziła sprzeczność między ustaleniami m.p.z.p. a uchwalonym studium. Rada Gminy prawidłowo zbadała i stwierdziła spójność przyjętych rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium w brzmieniu wówczas obowiązującym (a więc nie uwzględniającym decyzji o pozwoleniu na budowę dnia [...].). Studium jest aktem normatywnym (wiążącym wprawdzie tylko wewnętrznie) i jako taki pozostaje w obrocie prawnym, dopóki nie zostanie zmieniony, uchylony lub stwierdzona jego nieważność. Przysługuje mu bowiem domniemanie prawidłowości uchwalenia oraz zgodności z prawem do momentu, gdy skutecznie domniemania te nie zostaną zakwestionowane. W przedmiotowym postępowaniu sąd bada prawidłowość uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem zarzuty skargi de facto widzą nieprawidłowość rozstrzygnięć planu zagospodarowania przestrzennego nie w nim samym, lecz w rzekomo wadliwej treści wcześniej uchwalonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tymczasem studium nie jest przedmiotem zaskarżenia i badania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji bezzasadne są zarzuty skargi naruszenia przez radę gminy art.18ust, pkt 2a i art.25 ustawy z 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podsumowując brak jest regulacji ustawowej nakazującej uwzględnianie w studium czy w m.p.z.p. ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem jeśli Spółka A. dysponowała ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę to niezależnie od postanowień m.p.z.p. mogła realizować planowaną inwestycję i w tym zakresie przysługiwała jej stosowna ochrona. Należy też wskazać, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym sposób wykonywania prawa własności nieruchomości między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Jego ustalenia powodują powstanie obowiązku po stronie organu administracyjnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 35 ust. 1 u.z.p.). Prawa nabyte są chronione przez ustawodawcę, bowiem wyżej opisana zasada jest wyłączona w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw od chwili wydania takiej decyzji przez organ l instancji. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, praw dobrze nabytych, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów, do uwzględniania później tych decyzji w studium czy w m.p.z.p., bowiem w obrocie prawnym funkcjonują one niezależnie względem siebie. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się uchybień w regulacji § [...] pkt [...] uchwały Rady Miasta K. nr [...] z dnia [...]. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w K., które uzasadniałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego i dlatego skargę należało oddalić zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala.