II SA/Ke 269/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2008r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] nakazującej M. P. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego pawilonu handlowego branży cukierniczej (oznaczonego jako nr 1) zlokalizowanego na działce nr 55 położonej przy ul. D. w O. Ś. w jej części południowo – zachodniej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 12.07.2001r. zostało wszczęte na wiosek M. P. postępowanie w sprawie zalegalizowania trzech samowolnie wybudowanych pawilonów handlowych położonych na działce wnioskodawcy. Przedmiotem tego postępowania jest pawilon handlowy branży cukierniczej położony w O. Ś. przy ul. D. na działce nr 55, oznaczony nr. 1. Sprawa tego pawilonu była już przedmiotem postępowania organu I i II instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2001 r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowych obiektów i stwierdził, że pawilon handlowy oznaczony nr 1, usytuowany jest na działce nr 55 wzdłuż południowej granicy, położonej przy ul. D., a od południa graniczy z działką nr 99 przy ul. S.. Konstrukcja tego pawilonu o wymiarach 5,90 x 3,55m, wysokości 2,30 m jest stalowa. Ściany opierzone blachą stalową profilowaną, z dachem jednospadowym krytym blachą. Posadowiony został na płycie betonowej i wyposażony jest jedynie w energię elektryczną. Zgodnie z oświadczeniem M. P., przedmiotowy obiekt znajduje się w obecnym miejscu od lipca 1991 r. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że M. P., ani w dacie ważności decyzji z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch tymczasowych pawilonów handlowych branży spożywczej i ogólnej na działce przy ul. D., ani w terminie późniejszym nie wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowych pawilonów. W toku dalszych czynności organ I instancji ustalił, że lokalizacja pawilonów jest niezgodna z obowiązującym w dacie ich realizacji planem zagospodarowania miasta O. Ś. ponieważ działka wnioskodawcy znajduje się na terenie, który nie był przeznaczony pod zabudowę. W związku z powyższym Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. orzekł o rozbiórce pawilonu branży cukierniczej nr 1. Decyzja ta została uchylona przez organ wyższej instancji. Z kolei następne, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji orzekające rozbiórkę tego pawilonu z dnia [...]. /I instancja/ i z dnia [...] /II instancjia/ zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 561/03. Powodem uchylenia było niewystarczające ustalenie daty realizacji pawilonu handlowego oraz brak jednoznacznego wskazania, którego obiektu postępowanie dotyczy i na których działkach on się znajduje. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji ustalił, że w 2004 r. zniesiono współwłasność działki nr 55 położonej przy ul. D. i obecnie jedynym jej właścicielem jest M. P. Ponadto organ przeprowadził oględziny pawilonu handlowego nr 1 i ustalił, że jego stan oraz usytuowanie nie uległo zmianie od ostatnich oględzin. Organ I instancji wskazał, że M. P. w 1991 r., po wcześniejszym wyburzeniu 2 przęseł ogrodzenia przemieścił istniejący w innej części swojej działki kontenerowy obiekt, nie uzyskawszy pozwolenia na budowę. W tym czasie obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego O. Ś. zatwierdzony uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...], ogłoszony w Dzienniku Urzędowym WRN nr 6/77 z dnia 23 lipca 1977 r. poz. 36. Plan ten nie dopuszczał na sytuowanie obiektów na działce nr 55 - w tym również w jej części południowej -przylegającej do ul. S., bowiem działka ta znajdowała się na terenie – A40ZP- zieleń izolacyjna, a jej część południowa i północna w ciągu komunikacyjnym ulic Z tych względów organ I instancji decyzją z dnia [...] na podstawie art. 37 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nakazał M. P. rozbiórkę przedmiotowego pawilonu oznaczonego nr 1. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w trybie odwoławczym ŚWINB wskazał, że będący przedmiotem niniejszego postępowania obiekt, został zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zatem w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Następnie powołując się na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazał, że zasadne było wydanie nakazu rozbiórki, gdyż lokalizacja przedmiotowego budynku była sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w czasie jego budowy. Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyrażenia zgody przez Prezydenta w dniu 12 września 1991 r. na usytuowanie spornego pawilonu handlowego, organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie inwestor uzyskał zgodę na jego usytuowanie, a później również decyzję z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie 2 tymczasowych pawilonów handlowych branży spożywczej i ogólnej, to jednak nie wystąpił on o pozwolenie na budowę pawilonu handlowego nr 1. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. P. domagał się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił on, że posadowienie pawilonu nr 1 nie było aktem samowoli budowlanej, gdyż Prezydent wyraził zgodę na jego usytuowanie na przedmiotowej działce. Decyzji o pozwoleniu na budowę faktycznie nie uzyskał, ponieważ stosowne władze odmówiły mu wydania pozwolenia na jego budowę uzasadniając, że dla obiektów tymczasowych nie ustala się lokalizacji w trybie ustawy o planowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazano. Przedmiotem badania Sądu była decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego pawilonu cukierniczego oznaczonego w materiale sprawy nr.1 , wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm., dalej powoływanej jako Prawo budowlane z 1974 r.), w związku z treścią art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r.Nr 207, poz. 2016, ze zm., dalej jako Prawo budowlane z 1994 r.). W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy pawilon został zrealizowany w 1991r., dlatego legalność jego budowy należy oceniać na gruncie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis art. 2 § 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zaliczał stałe i tymczasowe budynki do obiektów budowlanych. W myśl § 3 montaż lub budowa obiektu budowlanego traktowana była jako roboty budowlane. Z kolei roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 ust.1). Z powyższych regulacji bezspornie więc wynika, że skarżący na realizację przedmiotowego pawilonu, który służł mu do prowadzenia działalności handlowej powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Prawidłowo w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że obiekt ten wzniesiony został bez wymaganego prawem pozwolenia budowlanego. Skarżący sam przyznał, że nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego pawilonu. Podnoszona przez niego w skardze okoliczność, że uzyskał nieformalną zgodę Prezydenta Ostrowca Św. na usytuowanie tego obiektu, nie może zmienić oceny, że brak decyzji o pozwoleniu na budowę przesądza o wzniesieniu pawilonu w warunkach samowoli budowlanej. Jednak mimo prawidłowego ustalenia tej okoliczności skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego cześć, znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w tym przepisie jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek: - po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia, - po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nieprzewidzianym - w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym pod zabudowę innego rodzaju. Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje. W ocenie Sądu nie można się zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w sprawie ustalono, iż wystąpiła również druga z przesłanek umożliwiających orzeczenie rozbiórki tj., sporny pawilon znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W tej kwestii Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela tezę zaprezentowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1318/06, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. było eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Podkreślił, że stosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zamierzeniu ustawodawcy miało być "odstępstwem" od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. przez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej, niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Można zatem powiedzieć, iż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. mieli być z woli ustawodawcy w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządem nowego Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. wywołał wiele kontrowersji, był częstokroć krytykowany za nadmierną restrykcyjność oraz automatyzm. Z tych względów kolejnymi nowelizacjami ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Na tle obecnego stanu prawnego legalizacja jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także - w sytuacji braku planu - z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Gdyby, przyjąć, że o losach samowoli budowlanej zawsze decyduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy, inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974r. zostaliby postawieni w mniej korzystnej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną pod rządem Prawa budowlanego z 1994 r. To zaś przeczyłoby celowi wprowadzenia art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. w pierwotnej wersji tej ustawy. Biorąc pod uwagę w/w pogląd NSA, w ocenie Sądu przedmiotem oceny wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winna być zgodność obiektu z porządkiem planistycznym na danym terenie. Porządek ten wyznaczają albo przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie wydawania decyzji w przedmiocie rozbiórki albo przepisy ustaw szczególnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy winny ustalić, czy aktualnie obowiązujące przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jeśli taki został uchwalony, przewidują na danym terenie możliwość budowy przedmiotowego obiektu. Brak ustaleń organów w powyższym zakresie spowodowany został wadliwą zdaniem Sądu wykładnią przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. To naruszenie prawa materialnego, miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ ustali stan faktyczny sprawy biorąc pod uwagę reprezentowane wyżej stanowisko Sądu .