I OW 14/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. a Wojewodą Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku L. W., H. S., J. W., D. W. i W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej umowę zawartą między W. W. a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w S. w przedmiocie odpłatnego nabycia przez tę Spółdzielnię części gospodarstwa rolnego, stanowiącego własność W. W., położonego we wsi S. postanawia: oddalić wniosek I OW 14/08 Uzasadnienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...], złożyło wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między tymże Kolegium, a Wojewodą Ś. poprzez wskazanie, który z tych organów jest właściwy – jako organ wyższego stopnia – do rozpatrzenia wniosku L. W., H. S., J. W., D. W. i W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnie [...]. Decyzja ta zatwierdzała umowę zawartą w dniu [...] pomiędzy W. W. a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w S. w przedmiocie odpłatnego nabycia przez tę Spółdzielnię części gospodarstwa rolnego stanowiącego własność W. W. położonego we wsi S.. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K. wniosek L. W., H. S., J. W., D. W. i W. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] zatwierdzającej umowę odpłatnego nabycia przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną części gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie przepisu art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Ustawa ta przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1983 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tj. Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Decyzje wydawane na podstawie art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. były, jak argumentował Wojewoda, decyzjami terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te w związku z przeprowadzoną reformą administracji przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Następna reforma administracji przeprowadzona w 1998 r. spowodowała kolejne określenie kompetencji organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa. W kolejnych ustawach szczególnych brak jest przepisów umożliwiających kontynuację przez administrację publiczną zagadnień objętych zaskarżoną decyzją. Kompetencje w tym zakresie nie zostały przypisane do żadnego organu administracji samorządowej ani rządowej. Istotnym jest przy tej sprawie, aby wskazać organ, który rozstrzygałby sprawy tego typu w obecnym stanie prawnym. Jako ostatnie w tym zakresie kompetencje, zdaniem Wojewody, posiadały organy gmin. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości organów samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Z powyższych względów Wojewoda Ś. doszedł do przekonania, iż organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku powinno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z tego rodzaju argumentacją się nie zgodziło i wystąpiło do sądu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, a zarazem wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy wnioskodawców. W uzasadnieniu wniosku Kolegium podkreśliło, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż kwestionowana przez L. W., H. S., J. W., D. W. i W. K. decyzja Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] wydana została w oparciu o przepis art. 58 § ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ustawa ta została, jak wskazało Kolegium, uchylona art. 76 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (tj. Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). Ustawa z dnia 27 października 1977 r., jak wywodziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zawierała w swej treści regulacje dotyczące przekazywania przez rolników gospodarstw rolnych w zamian za świadczenia emerytalne i rentowe. Przekazanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu tej ustawy obejmowało nieodpłatne przeniesienie posiadania lub własności gospodarstwa na rzecz następcy, nieodpłatne przekazanie własności gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa bądź też odpłatne lub nieodpłatne przekazanie gospodarstwa na rzecz dowolnej osoby fizycznej albo prawnej stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego. W świetle przepisów tej ustawy, jak argumentowało Kolegium, przekazywanie gospodarstwa Państwu następowało w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, zaś w pozostałych przypadkach tj. w sytuacji przekazania gospodarstwa rolnego następcy, albo innej osobie sprzedaż następowała w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego. W myśl tej ustawy przeniesienie gospodarstwa na rzecz rolniczej spółdzielni produkcyjnej następowało w drodze umowy, która dla swej skuteczności wymagała zatwierdzenia decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. nie przewidywała już wydawania decyzji w przypadkach sprzedaży gospodarstwa rolnego na rzecz takich podmiotów jak rolnicze spółdzielnie produkcyjne. Decyzje wydawane na podstawie art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zatwierdzająca przeniesienie własności nieruchomości na rzecz jednostek gospodarki uspołecznionej były decyzjami terenowego organu administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego. Organy te w związku z przeprowadzoną reformą administracji przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, zaś ich kompetencje przyjęły organy gmin i organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r Nr 79, poz. 856 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. samorządowe kolegia odwoławcze są organami właściwymi do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w sprawach należących do samorządu terytorialnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Sprawy dotyczące przekazywania przez rolnika gospodarstwa rolnego na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa od 1 stycznia 1983 r. nie będące już sprawami o charakterze administracyjnym, nie znalazły się w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), a zatem kompetencje w zakresie tego rodzaju spraw nie mogły być przypisane do żadnego organu administracji samorządowej ani administracji rządowej. Kolegium nie podzieliło twierdzeń Wojewody, iż jako ostatnie kompetencje w zakresie tego rodzaju spraw posiadały organy gminy. W odpowiedzi na wniosek, Wojewoda Ś. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]. Odnosząc się do złożonego wniosku Wojewoda Ś. zauważył, że właściwość organu w postępowaniach prowadzonych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji reguluje art. 157 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze ten organ. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy postępowanie dotyczy decyzji wydanych przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych administracji publicznej zostały zniesione lub zreformowane, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku zaś braku przepisów określających odrębne kompetencje organów wyższego stopnia w sprawach realizacji zagadnienia objętego zaskarżoną decyzją, zastosowanie powinno mieć jedynie uregulowanie zawarte w art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 22, poz. 268 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko wówczas gdy przepisy szczególne tak stanowią. W rozpoznawanym przypadku brak jest jednak ustawy szczególnej, która wskazywałaby wojewodę jako organ wyższego stopnia. Tym samym, zdaniem Wojewody, organ przekazując przedmiotowy wniosek do rozpoznania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu kierował się koniecznością przeniesienia na obecny czas, właściwości rzeczowej organu do realizacji tego zadania przyjmując, że po reformie administracji publicznej byłoby to zadanie o znaczeniu lokalnym, a co za tym idzie właściwe do orzekania w tych sprawach byłyby organy administracji samorządowej. Odwołania od ich decyzji podlegałyby zaś rozpatrzeniu przez właściwe miejscowo samorządowe kolegia odwoławcze na podstawie art. 17 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzone jest na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisy te określają organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji. W myśl przepisu art. 157 k.p.a. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez Ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze – te organy. Natomiast jakie organy są organami wyższego stopnia w rozumieniu tego przepisu określa art. 17 k.p.a. Wątpliwości, co do właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pojawiają się wówczas, gdy nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organów załatwiających tego typu sprawy, albo sprawy nie są już załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. W myśl art. 57 tej ustawy właściwym organem do orzekania o przejęciu gospodarstwa rolnego był Naczelnik Gminy, jako terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 140) stanowiąca podstawę wydanej decyzji, przestała obowiązywać z dniem 1 stycznia 1983 r. w związku z wejściem z tym dniem ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu również następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.) i ich kompetencje przejęły organy nowoutworzonych gmin oraz organy administracji rządowej. Zgodnie z art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Natomiast sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 25). Ustawa ta w art. 58 reguluje kwestię właściwości organu w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i ustalenie odpłatności za to przejęcie, przyjmując iż jest to decyzja Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych. Wprawdzie instytucja przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w tej ustawie nie jest z oczywistych względów tożsama z instytucją takiego przejęcia uregulowaną w powołanej ustawie z dnia 27 października 1977 r., jednak to właśnie ta ustawa reguluje kwestie przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa i w związku z tym stanowi podstawę materialnoprawną takiego przejęcia podobnie jak to miało miejsce w przypadku ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Dodać przy tym należy, iż przeprowadzona reforma administracyjna i związane z nią ustawy m.in. kompetencyjne nie regulują kwestii właściwości organu w sprawach przejęcia nieruchomości na podstawie ustawy z 27 października 1977 r. W związku z tym skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa należały do kompetencji administracji rządowej i kompetencja ta została zachowana również od roku 1991, gdyż powołana ustawa dnia 20 grudnia 1990 r. przewiduje wydawanie decyzji przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych) w zakresie przejęcia nieruchomości rolnych, to należy uznać, iż organ ten byłby właściwy do rozstrzygania kwestii przejmowania nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa. Natomiast organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tak więc do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] nr [...] właściwy jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponieważ jednak nie był on stroną postępowania sporu kompetencyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozstrzygnąć wniosku merytorycznie wskazując jeden z organów biorących udział w sporze, jako właściwy do rozpoznania sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. winno w tej sytuacji przekazać wniosek do rozpoznania właściwemu organowi. Mając wszystko to na uwadze na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.