II OSK 227/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędzia del. WSA Leszek Kamiński /spr./ Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. A. i A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 312/08 w sprawie ze skargi U. A. i A. A. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego budynku garażowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt: II SA/Rz 312/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę U. i A. A. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2008 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego budynku garażowego. W motywach wyroku Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania U. i A. A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu z dnia [...] października 2007 r., Nr [...], nakazującej wyżej wymienionym rozbiórkę drewnianego budynku garażowego o wymiarach 5,52 x 10,3 m, przy istniejącym budynku stodoły na działkach Nr [...] i [...] w Cieszacinie Wielkim, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na wskazanych wyżej działkach od strony wschodniej drewnianego budynku stodoły wybudowano w 2004 r. drewniany garaż na kombajn zbożowy o wymiarach 5,52 x 10,3 m, usytuowany w odległości 0,9 m od granicy sąsiedniej działki Nr [...], która nie jest zabudowana. Ustalono również, iż obszar obejmujący działki Nr [...] i [...] nie ma opracowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też w odniesieniu do powyższych działek nie była wydawana w latach 2000-2007 decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu, uznając, iż brak jest w sprawie podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej, wobec niespełnienia wymogów zawartych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, nakazał U. i A. A. rozbiórkę przedmiotowego budynku garażowego. Od decyzji tej odwołanie złożyli U. i A. A., podnosząc jedynie, iż nie zgadzają się z zapadłym rozstrzygnięciem. Dokonując merytorycznej oceny okoliczności sprawy, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zwrócił uwagę, iż w świetle art. 28 oraz 29-31 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydawania decyzji na budowę przedmiotowego garażu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, tymczasem inwestor nim nie dysponuje. Równocześnie nie jest możliwe uruchomienie określonej w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane procedury legalizacyjnej. Organ wskazał, iż usytuowanie obiektu, którego dotyczy niniejsza sprawa w odległości 0,9 m od granicy działki sąsiedniej Nr [...] narusza obowiązujące przepisy techniczno-budowlane, zawarte w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Reasumując, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie przyjął, iż przedmiotowy budynek garażowy usytuowany w odległości 0,9 m od granicy z działką sąsiednią Nr [...] nie spełnia określonych w § 12 przywoływanego rozporządzenia wymogów, odnoszących się do sytuowania budynków na działkach budowlanych. Nie ulega też, zdaniem organu, wątpliwości, iż nie jest również spełniony warunek konieczny do legalizacji obiektu, wymieniony w art. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Skargę na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli U. i A. A., nie wskazując jednocześnie kierunku jej weryfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 września 2008 r., oddalając skargę uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie narusza prawa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia jest pomiędzy stronami bezsporny. Budynek garażu usytuowany jest w odległości 0,9 m od granicy z działką Nr [...], stanowiącą własność K. S.. Skarżący wykonali obiekt bez wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu I instancji nie budzi żadnych wątpliwości, że w świetle brzmienia przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane do rozpoczęcia budowy objętego postępowaniem obiektu niezbędnym było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę, obiekt ten bowiem nie jest wymieniony wśród wyjątków od tej zasady określonych w art. 29 tej ustawy. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje zaś rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady przewiduje przepis art. 48 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem odstąpić od obligatoryjnego nakazania rozbiórki obiektu można, jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że w objętej kontrolą sprawie niemożliwa jest legalizacja przedmiotowej budowy, nie są spełnione bowiem oba wskazane wyżej warunki. Dla terenów objętych postępowaniem, działek Nr [...] i [...] w Cieszacinie Wielkim, nie ma uchwalonego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również nie wydano ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto przedmiotowa budowa narusza przepisy techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność braku uchwalonego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również fakt niewydania ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu potwierdza w sposób niewątpliwy Wójt Gminy Pawłosiów, w piśmie z dnia 21 września 2007 r., Nr [...]. Okoliczności te nie są również w żaden sposób kwestionowane przez skarżących. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza również w sposób jednoznaczny, że przedmiotowa budowa narusza przepisy techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przedmiotowy garaż usytuowany jest na działkach Nr [...] i [...] w C. W. w odległości 0,9 m od granicy z działką Nr [...] stanowiącej własność K. S.. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określa minimalną odległość budynku ze ścianą z otworami okiennymi od granicy na 4 m, a w przypadku ściany bez otworów okiennych na 3 m. Ponadto dopuszcza się możliwość usytuowania budynków bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy w okolicznościach wskazanych w § 12 ust. 3 rozporządzenia lub w odległości 1,5 m - 3,0 m pod warunkami określonymi w § 12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Usytuowanie obiektu w odległości 0,9 m od granicy działki sąsiedniej uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej i obliguje organy do wydania nakazu rozbiórki, w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na przesłankach z art. art. 173 § 1 i § 2, art. 175 § 1, art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., złożyli U. i A. A., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi we własnym zakresie. Złożyli także wniosek o przyznanie prawa pomocy poprzez całkowite zwolnienie od kosztów sądowych. Skargę kasacyjną oparto o art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego - przez jego niezastosowanie, a także art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego - przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i objęcie nakazem rozbiórki całego budynku, podczas gdy wystarczyło nakazać (co najwyżej) przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem, w zakresie spełnienia wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 1a. Zarzucono też naruszenie przepisu § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w zw. z przepisem § 12 cyt. rozporządzenia, tj. przez nieuznanie tego obiektu za budynek gospodarczy. Co dawałoby podstawę do nakazania przywrócenia budynku do stanu zgodnego z prawem, zamiast nakazania jego rozbiórki. Zarzucono też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli sprawy przez Sąd, zarzucając też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozważenie kwestii, jaka sytuacja powstanie gdyby nakazano przywrócenie obiektu gospodarczego do wymogów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego. Wówczas w wyniku przebudowy, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, obiekt uległby zmniejszeniu i spełnione byłyby kryteria odległości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty usprawiedliwiające uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W pierwszej kolejności podlegał zatem ocenie zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Sąd Wojewódzki dokonując sądowej kontroli administracji z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności czyni to z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji i na podstawie materiału dowodowego zebranego do chwili wydania zaskarżonego aktu. Sąd Wojewódzki, wskazując na niesporność między stronami co do ustaleń faktycznych przyjął, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, w związku z czym podzielił w uzasadnieniu wyroku argumentację organów administracji. Jednakże to, że strony sprawy sądowoadministracyjnej nie wchodzą w spór co do okoliczności sprawy administracyjnej nie zwalnia Sądu Wojewódzkiego z obowiązku zbadania, czy okoliczności te zostały ustalone zgodnie z przepisami prawa procesowego i odpowiadają zasadom procedury administracyjnej, w szczególności zasadzie prawdy obiektywnej. Sąd Wojewódzki podzielił ustalenie organów, że odległość samowolnie wzniesionego obiektu nie odpowiada treści § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., gdyż położony on jest 0,9 m od granicy z sąsiednią niezabudowaną działką budowlaną. Nie wiadomo jednak, na jakiej podstawie ustalenie takie zostało poczynione, gdyż nie wynika ono z akt sprawy, nie wiadomo zatem, czy jest to działka budowlana, czy też rolna. Ma to zaś podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wymieniony wyżej przepis odnosi się do odległości budynków od granic sąsiednich działek budowlanych, a nie rolnych. Brak zaś tego ustalenia ma bezpośredni wpływ na możliwość legalizacji zabudowy, ze względu na niezgodność z przepisami budowlanymi. Wątpliwości te pogłębia analiza załączonego do akt fragmentu mapy, co do aktualności której też brak jest danych, z mapy tej zaś wynika, że na sąsiedniej działce, w niewiadomej odległości od granic działki, na której samowolnie wybudowano obiekt, wrysowany jest kontur obiektu budowlanego. Nie wiadomo zatem, czy spostrzeżenie to rozmija się z ustaleniem przyjętym przez Sąd Wojewódzki, że sąsiednia działka jest niezabudowana, czy też załączona do akt mapa nie jest aktualna. Również ustalenie tej okoliczności może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w aspekcie odległości obiektów budowlanych ze względy na przepisy przeciwpożarowe. Już powyższe spostrzeżenia pozwalają na podzielenie poglądu skargi kasacyjnej, że kontrola sprawy administracyjnej nie została dokonana prawidłowo. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd Wojewódzki przeoczył, że w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego możliwa jest legalizacja samowoli budowlanej po uzyskaniu stosownej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść przepisu art. 48 Prawa budowlanego uległa bowiem zasadniczej zmianie na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., który w sprawie P 37/06, orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego opublikowany został w Dz. U. Nr 247, poz. 1844, w dniu 29 grudnia 2007 r. i w tej dacie przepis art. 48 Prawa budowlanego uległ zmianie. Nie było zatem żadnych podstaw, aby w odniesieniu do decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2008 r. wydanej po ogłoszeniu powyższego wyroku, Sąd Wojewódzki czynił rozważania z pominięciem treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i powoływał się w swoich rozważaniach na treść nieaktualnego przepisu oraz okoliczność, iż sprawca samowoli nie legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro, jak z powyższego wyroku Trybunału wynika, decyzję taką można uzyskać również po wzniesieniu obiektu budowlanego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) powinno mieć ustalenie, że obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie tej okoliczności możliwe jest również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takiego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniwszy zarzut natury procesowej, odnoszący się do niewłaściwej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organy administracji w zaskarżonej decyzji i podzielonych przez Sąd Wojewódzki oraz wskazując na konieczność ponownego odniesienia się do tych ustaleń, nie ma w tej sytuacji możliwości oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, podnoszonych w skardze kasacyjnej, gdyż dotyczą one wadliwości subsumcji prawnej odnoszącej się do niewłaściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Ocena tych zarzutów byłaby zatem przedwczesna, gdyż ponowione postępowanie może doprowadzić do nowych ustaleń faktycznych, w świetle których będzie podejmowane nowe rozstrzygnięcie z zastosowaniem właściwych przepisów Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Z tych przyczyn na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny ulega uchyleniu.