III SA/Gd 226/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi T.O-Sz. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 21 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę. T. O.-S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Nr [...] Zarządu Powiatu [...] z dnia 21 kwietnia 2008 roku, która orzeka: - § 1 odwołuje się Panią T. O.-S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] z dniem 21 kwietnia 2008 roku; - w § 2 – wykonanie uchwały powierza się Staroście [...], a w § 3 – uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz zaznaczono, że Zarząd Powiatu [...] przed podjęciem uchwały uzyskał pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że Zarząd Powiatu [...] postanowił odwołać Panią T. O.-S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] z dniem 21 kwietnia 2008 roku, w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia z następujących powodów: w dniu 15 kwietnia 2008 roku, zgodnie z wcześniej przyjętym harmonogramem, miało odbyć się posiedzenie Rady Pedagogicznej Zespołu Szkół [...]. Na posiedzenie Rady przyszło jedynie (oprócz dyrektora) dwóch nauczycieli, co spowodowało, że Rada nie mogła procedować wobec braku kworum. 22 nauczycieli podpisało się pod oświadczeniem, że odmówili wzięcia udziału w posiedzeniu Rady ze względu na osobę Dyrektora – T. O.-S.. Pismo skierowano do Zarządu Powiatu [...], [...] Kuratora Oświaty [...] i związków zawodowych pracowników oświaty. Starosta i Wicestarosta [...], sprawujący w Starostwie [...] pieczę nad sprawami z zakresu edukacji, zażądali w dniu 16 kwietnia 2008 roku od dyrektor T. O.-S. złożenia wyjaśnień dotyczących sytuacji w szkole, w szczególności – absencji nauczycieli na posiedzeniu rady pedagogicznej i sposobów zaradzenia temu problemowi na przyszłość. Dyrektor nie przedstawiła klarownej koncepcji zaradzenia i uzdrowienia sytuacji. Jednocześnie do Starostwa Powiatowego wpłynęła w dniu 16 kwietnia 2008 roku prośba [...] Kuratora Oświaty [...] o odwołanie Dyrektora Zespołu Szkół [...] na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek – utratę zdolności przewodniczenia Radzie Pedagogicznej. Dyrektor wyjaśniła, że wystąpiła pisemnie do nauczycieli nieobecnych na posiedzeniu Rady Pedagogicznej z wnioskiem o podanie przyczyn nieobecności. Z inicjatywy Zarządu Powiatu [...] w dniu 18 kwietnia 2008 roku odbyło się spotkanie, na które zaproszono: Dyrektor O.-S. i pozostałych członków Rady Pedagogicznej Szkół, przedstawicieli związków zawodowych reprezentujących nauczycieli, przedstawiciela [...] Kuratora Oświaty [...], Przewodniczącego Rady Powiatu [...] i członków Komisji Edukacji Rady Powiatu [...]. W spotkaniu odmówili udziału, oprócz jednej osoby, pozostali nauczycie Zespołu Szkół, argumentując to brakiem możliwości współpracy z Dyrektor O.-S. i odmową dalszej rozmowy na ten temat. Pomimo wystąpienia realnej możliwości (uprawdopodobnionej wystąpieniami prasowymi i radiowo-telewizyjnymi nauczycieli i wystąpieniem obecnego na spotkaniu nauczyciela oraz przedstawicieli związków zawodowych pracowników oświaty) absencji nauczycieli na posiedzeniu tzw."kwalifikacyjnej" rady pedagogicznej w dniu 24 kwietnia 2008 roku, Dyrektor nie umiała wskazać, jakich instrumentów użyje lub ma zamiar użyć w celu zapobieżenia braku kworum na posiedzeniu Rady Pedagogicznej w dniu 24 kwietnia 2008 roku. W tym stanie rzeczy Zarząd Powiatu [...] doszedł do przekonania, że T. O.-S. utraciła zdolność przewodniczenia Radzie Pedagogicznej, a tym samym – utraciła zdolność nadzorowania funkcjonowania placówki, co należy uznać za szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odwołania jej z funkcji dyrektora szkoły. Mając to na uwadze Zarząd Powiatu [...], uzyskawszy w dniu 21 kwietnia 2008 roku pozytywną opinię [...] Kuratora Oświaty [...] zasadnie uchwalił jak na wstępie. Z akt przedstawionych Sądowi wraz ze skargą wynika ponadto, że: w dniu 23 kwietnia 2008 roku (data wpływu do organu) T. O.-S. wezwała Przewodniczącego Zarządu Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem bezprawnej uchwały w nieprzekraczalnym terminie 5 dni. Bliższych i konkretnych zarzutów dotyczących uchwały wnosząca nie sformułowała. W odpowiedzi Zarząd Powiatu [...] podjął w dniu 20 maja 2008 roku uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia stanowiska dotyczącego wezwania do usunięcia naruszeń prawa i w § 1 uchwały uznał, że nie nastąpiło naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały nr [...] w sprawie odwołania T. O.-S. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...], w § 2 – powierzył wykonanie uchwały Staroście [...], a w § 3 ustalił, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwałę doręczono T. O.-S. przy piśmie Starosty [...] z dnia 21 maja 2008 roku informującym, że zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty ( j. t .Dz. U. Nr 256 z 2004 r. poz.2572) organ prowadzący szkołę, w przypadkach szczególnie uzasadnionych może, po uzyskaniu opinii kuratora oświaty, odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. O.-S. zaskarżyła (jedynie) uchwałę Zarządu Powiatu [...] Nr [...] z dnia 21 kwietnia 2008 roku i zarzucając aktowi rażące naruszenie prawa – art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (j.t .Dz. U. Nr 256 z 2004 r. poz.2572) wniosła o stwierdzenie nieważności wskazywanej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi opisano tok postępowania w sprawie i podniesiono, że, zdaniem skarżącej, w sprawie nie zaistniał stan będący szczególnie uzasadnionym przypadkiem do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły, w rozumieniu cytowanego przepisu. Następnie skarżąca opisała zdarzenia, jakie zaistniały przed powołaniem skarżącej na stanowisko dyrektora szkoły i podała, że pomimo korzystnych dla skarżącej orzeczeń sądów, umożliwiających skarżącej objęcie tego stanowiska, grupa nauczycieli, działając w trybie art. 42 ust. 2 ustawy o systemie oświaty wystąpiła do organu prowadzącego szkołę o odwołanie skarżącej z funkcji dyrektora. Zarząd Powiatu [...] wskazał zainteresowanym podstawę do odwołania skarżącej, czyli takie zachowanie, które w ocenie organu powoduje, że dalsze kierowanie przez skarżącą szkołą stanowić będzie istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły. Spowodowało to zaostrzenie się konfliktu, a w następstwie – wypadki, które doprowadziły do podjęcia zaskarżonej uchwały. W ocenie skarżącej przypadek, o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty musi być przez dyrektora szkoły co najmniej zawiniony. Tymczasem z uzasadnienia do uchwały oraz ze stanu faktycznego sprawy wynika, że to nauczyciele podjęli działania polegające na odmowie wykonania polecenia służbowego, zakrawające na miano buntu, co nie może skutkować utratą stanowiska dyrektora szkoły przez skarżącą. Zaskarżona uchwała jest zatem bezprawna i jako taka winna zostać uchylona tym bardziej, że [...] Kurator Oświaty [...] w sposób niedopuszczalny przekroczył swoje ustawowe uprawnienia w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej odrzucenie z uwagi na wniesienie skargi przed udzieleniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – bądź o oddalenie skargi z motywacją jak w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 kwietnia 2008 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, m.in., że sąd kontroluje legalność zaskarżonych aktów, oceniając prawidłowość zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy stosujące prawo; sąd nie jest natomiast uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym celowości i słuszności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 cyt. ustawy, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała należy do tego rodzaju aktów ( por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2006 roku IOSK1285/06, LEX nr 321543). Na wstępie zauważyć należy, że, aczkolwiek skarga T. O.-S. wniesiona została przed udzieleniem odpowiedzi przez organ na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ( tj. przed podjęciem przez Zarząd Powiatu [...] uchwały z dnia 20 maja 2008 roku, doręczonej skarżącej przy piśmie z dnia 21 maja 2008 roku) i obejmuje swymi zarzutami jedynie tę uchwałę (tj. z dnia 21 kwietnia 2008 roku), to skład orzekający w niniejszej sprawie przyjął, podążając za tokiem rozumowania i argumentacji uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 roku II OPS 2/07, że skarga T. O.-S. wniesiona została w terminie i dotyczy uchwały Zarządu Powiatu [...] z dnia 21 kwietnia 2008 roku. Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. Nr 256 z 2004 r.,poz.2572 ze zm.). Według tego przepisu organ prowadzący szkołę, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przypadku Zespołu Szkół [...], organem prowadzącym jest Powiat [...], a organem uprawnionym zarówno do powierzenia stanowiska dyrektora tej szkoły jak i odwołania dyrektora jest Zarząd Powiatu [...]. Stanowią tak art. 5 ust. 2 pkt. 1 i ust. 5a, art. 36a ust. 1 i art. 38 ust. 1 w zw. z art.5c pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Kuratorem oświaty uprawnionym do wydania opinii w sprawie odwołania dyrektora szkoły [...] jest [...] Kurator Oświaty. Z treści zacytowanego przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 wynika, że decyzja o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole w trybie wskazanym w przepisie podejmowana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Wskazuje na to sformułowanie "organ może odwołać", czyli w danym przypadku w przepisie prawnym nie ma nakazu ani zakazu ustalonej treści rozstrzygnięcia. Po wtóre, z art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty wynika, że stosujące ten przepis organy uprawnione są do zadecydowania o odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w szkole w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, w "przypadkach szczególnie uzasadnionych" (po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty). Zatem decydujący warunek sformułowany jest w postaci tzw. wyrażenia nieostrego (prawnie niezdefiniowanego) co oznacza, że organowi, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole, pozostawiona jest swoboda w ustaleniu, czy okoliczności rozpatrywanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególnie uzasadniony" W orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano czym jest stosowanie w praktyce uznania administracyjnego i jakie są sądowe granice kontroli tego typu rozstrzygnięć. Przykładowo w wyroku z dnia 8 lutego 2005 roku, w sprawie sygn akt IIISA/Wa 1206/04 WSA w W-wie wyjaśniał: "Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa uprawnieniem organu administrującego do wyboru rozstrzygnięcia sprawy. Swoboda organu w tym zakresie jest pełna, co oznacza, że nawet w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania określonego przez przepis prawa rozstrzygnięcia to organ mimo tego może odmówić podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak uprawnień Sądu do podejmowania w zakresie sądowej kontroli decyzji i postanowień rozstrzygnięć reformatoryjnych, należy stwierdzić, że sądowa kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające". LEX nr 168018. Z punktu widzenia prawidłowości zastosowania omawianego przepisu prawa w niniejszej sprawie należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy w konkretnych okolicznościach sprawy zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", co – w myśl przepisu – uprawniało Zarząd Powiatu [...] do odwołania T. O.-S. ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty. Prawnie nieokreślone pojęcie "przypadków szczególnie uzasadnionych" definiowano w orzecznictwie sądów, i tak, przykładowo: "2.Wobec tego, że przyczyną odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego bez wypowiedzenia jest szczególnie uzasadniony przypadek, musi to być okoliczność, która uniemożliwia nauczycielowi sprawowanie funkcji z przyczyn od niego niezależnych lub będących po jego stronie powodując, że placówka zostaje pozbawiona kierownictwa co uniemożliwia prawidłowe jej funkcjonowanie" – wyrok NSA w W-wie z 6.10.2006r., I OSK1076/06,LEX nr 281273; "Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły – uchybienia w zakresie rachunkowości nie mogą stanowić "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty. Takiego przypadku nie mogą stanowić także uchybienia w zakresie organizacji pracy szkoły" – wyrok NSA w W-wie z dnia 23.09.2005r., I OSK91/05,LEX nr 192086; "1.Kierujący placówką jest obowiązany do dołożenia należytej staranności w sprawowaniu funkcji, aby działalności tej placówki nie można było zarzucić nieprawidłowości czy naruszenia prawa. Osoba taka odpowiada przed powołującym go na stanowisko kierownicze za działania osób mu podległych, tj. nadzór nad nimi, i jeżeli są one naganne, musi się liczyć z konsekwencjami wypływającymi z niewłaściwego sprawowania tego nadzoru. 2. Dopuszczenie do przechowywania na terenie szkoły alkoholu i papierosów czy też nieprawidłowości w wystawianiu ocen mogą spowodować utratę zaufania u organu powołującego na stanowisko dyrektora i postawienie zarzutu braku nadzoru, co jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, mogącym stanowić podstawę do odwołania ze stanowiska."- wyrok NSA w W-wie z dnia 21.12.2001r.,I SA446/01, LEX nr 81762 "Wotum nieufności rady pedagogicznej wobec dyrektora szkoły nie uzasadnia odwołania go ze stanowiska w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego"- wyrok NSA w W-wie z dnia 19 września 2001 r. II SA 1657/01, LEX nr 50411. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego oraz dokonana przez organ stosujący normę swobodna ocena, czy odpowiada on przyjętemu w normie prawnej znaczeniu zwrotu nieostrego, podlegają kontroli sądu administracyjnego pod względem legalności. Z przedstawionych sądowi w niniejszej sprawie akt wynika, że w trakcie trwania roku szkolnego 2007/2008, większość nauczycieli Zespołu Szkół [...] czyniła starania o odwołanie T. O.-S. ze stanowiska dyrektora tego zespołu szkół. Do kwietnia 2008 roku Zarząd Powiatu [...] nie podjął takiej decyzji. Zbliżał się czas zdawania egzaminów dojrzałości przez uczniów szkół. W kwietniu miały odbyć się dwie rady pedagogiczne – w dniach 15 i tzw. klasyfikacyjna – 24 kwietnia. Pierwsza rada nie odbyła się, bowiem przyszło na nią jedynie dwóch nauczycieli; pozostali kategorycznie odmówili współpracy z urzędującą dyrektor. Podjęte z inicjatywy Zarządu Powiatu [...] próby mediacji (spotkanie w dniu 18 kwietnia 2008 roku) nie powiodły się, bowiem nauczyciele odmówili wzięcia udziału w spotkaniu i nadal domagali się – poprzez [...] Kuratora Oświaty – odwołania dyrektor Zespołu Szkół. W ocenie organu powierzającego stanowisko, Dyrektor T. O.-S. nie miała przekonującego scenariusza przewidującego skuteczne przeprowadzenie w Zespole Szkół klasyfikacyjnej rady pedagogicznej w dniu 24 kwietnia 2008 roku. W takich okolicznościach Zarząd Powiatu [...] uznał, że skarżąca utraciła możność przewodniczenia Radzie Pedagogicznej [...], a tym samym – możność nadzorowania placówki, co stanowi szczególnie uzasadniony przypadek dający podstawę do odwołania skarżącej z funkcji dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zauważyć należy, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ i przywołane w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały z dnia 21 kwietnia 2008 roku nie były przez skarżącą kwestionowane. Skarżąca przyznaje, również w skardze, że już wcześniej, co najmniej od lutego 2008 roku, nauczyciele Zespołu Szkół domagali się od Zarządu Powiatu [...] odwołania skarżącej, a nawet - żądali niezastosowania się do wyroków sądowych, na mocy których skarżąca objęła stanowisko dyrektora. Zarzut dopuszczenia się rażącego naruszenia art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty w zaskarżonej uchwale skarżąca uzasadnia własnym przekonaniem, że utrata zdolności kierowania szkołą, by mogła być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 38 ust. 1 pkt. 2 cyt. ustawy, musi być przez dyrektora szkoły co najmniej zawiniona, a skarżąca nie poczuwa się do winy. Zarzuty te, są w ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, niezasadne. Przytoczone wyżej orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, że dla zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty może dojść również z przyczyn obiektywnych, niekoniecznie zawinionych wprost przez osobę piastującą stanowisko kierownicze w szkole. Ocena, czy do "szczególnie uzasadnionego przypadku" doszło, należy do organu powołującego i odwołującego dyrektora szkoły. Kontrola sądu ograniczona jest do zbadania, czy organ podejmujący decyzję ocenił swobodnie, a nie dowolnie, zaistniałe okoliczności i czy prawidłowo zastosował konsekwencje prawne wynikające ze stwierdzonego stanu faktycznego. Skoro okoliczności faktyczne sprawy ustalone zostały w sposób niekwestionowany przez obie strony postępowania sądowoadministracyjnego pozostaje do oceny, czy Zarząd Powiatu [...] prawidłowo ocenił zaistniałą sytuację i dał temu wyraz w uzasadnieniu podjętej uchwały. Z okoliczności sprawy wynika, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a skarżącą, doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły – harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania młodzieży. Czas zaognienia się konfliktu, to znaczy – odmowa kontynuowania współpracy z dyrektorem szkoły przez nauczycieli tuż przed okresem przygotowań do egzaminów dojrzałości i przed zbliżającym się zakończeniem roku szkolnego stanowił istotne zagrożenie dla istotnych interesów uczącej się młodzieży. Postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonej uchwały jak i przyczyny jej podjęcia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Zarząd Powiatu [...] wskazywał również na nieskuteczność działań zmierzających do wygaszenia konfliktu, podejmowanych wcześniej. Powoduje to, zdaniem sądu, że zaskarżonej uchwale nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. Mając powyższe na uwadze sąd, na mocy art. 151 cyt. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę, jako nieuzasadnioną, oddalił.