II OSK 451/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 568/08 w sprawie ze skargi I. i W. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Po 568/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. i W. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr WI.IV-8.71110-62/08 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] lutego 2008 r. nr 796/08 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, położnego w P. przy ul. [...] na działce nr ew. [...], zlokalizowanego w granicy z działką o nr ew. [...] Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Starosta Poznański, po rozpoznaniu wniosku Z. i W. W. oraz E. W. – B., zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu organ wskazał, że projektowany budynek zlokalizowany będzie w granicy z nieruchomością sąsiednią, przy czym taka lokalizacja nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Przeźmierowie dotyczących działki o numerze [...]. Zagadnienie to objęte jest bowiem regulacją postanowień uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 czerwca 2000r., nr XXXVI/277/2000 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Przeźmierowie - działka 24/8, Osiedle Akademii Rolniczej - część "A". Możliwość budowy garaży dla samochodów wraz z pomieszczeniami gospodarczymi w granicy nieruchomości z zachowaniem nieprzekraczalnych i obowiązujący linii zabudowy wynika zdaniem organu z treści § 9 ust. 2 tiret 2 powyższej uchwały. Organ wyjaśnił, że odnośnie zapisu § 9 ust. 2 tiret 2 uchwały stanowisko przedstawił również Urząd Gminy Tarnowo Podgórne, w którym stwierdzono, że zapis planu umożliwia lokalizację garażu w granicy zarówno obiektów wolnostojących, jak i przylegających do budynków mieszkalnych. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli właściciele nieruchomości sąsiedniej – I. i W. K. zarzucając naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.; powoływanej dalej, jako Kpa) poprzez uchybienie obowiązkowi poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponadto odwołujący się zarzucili naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 9 Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na lokalizację inwestycji w granicy z działką sąsiednią jej właściciele, jako strony postępowania, zgodnie z art. 10 § 1 Kpa, zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się dokumentacją przedmiotowej sprawy i zgłoszenia ewentualnych uwag. Na skutek zastrzeżeń zgłoszonych przez właścicieli działki sąsiedniej inwestor został zobowiązany do dostosowania projektu budowlanego do warunków wynikających z treści § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). W konsekwencji inwestorzy zrezygnowali z tarasu zaprojektowanego na dachu garażu, nie odsunęli jednak projektowanego budynku od granicy działki. Organ odwoławczy uznał zasadność zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa, bowiem odwołujący się nie zostali zawiadomieni o zakończeniu postępowania, co miało znaczenie, gdyż materiał dowodowy został rozbudowany w toku postępowania. W związku z tym odwołujący nie mogli odnieść się do zmian wprowadzonych przez inwestora. Uchybienie to jednak zdaniem organu nie mogło skutkować uchyleniem decyzji zwłaszcza, że odwołujący się mieli możliwość wypowiedzenia się w postępowaniu odwoławczym. W odniesieniu do zarzutu błędnej interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda Wielkopolski przytoczył treść § 9 ust. 2 tiret 2 uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm. - powoływanej dalej, jako ustawa Prawo budowlane), z którego wynika obowiązek przestrzegania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie istotna jest treść § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którą dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy przyjmując, że przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady, który jednak ma zastosowanie w niniejszej sprawie uznał, że dopuszczalna jest realizacja inwestycji z garażem w granicy działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. i W. K. zarzucili decyzji Wojewody Wielkopolskiego naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, a także § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z § 9 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 27 czerwca 2000 r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazali także na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał, że orzekające w sprawie organy administracji zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prawidłowo ustaliły, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na inwestowanym terenie. Sąd podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że ustalenia planu dopuszczają na terenie działek oznaczonych symbolem 2Mn, a przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową, także budowę garaży dla samochodów osobowych wraz z pomieszczeniami gospodarczymi w granicy nieruchomości z zachowaniem nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy. Postanowienia planu w tym zakresie Sąd uznał także za zgodne ze szczególnymi przepisami budowlanymi tj. przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W ocenie Sądu przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania uregulowany przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków (§ 12 ust. 1 rozporządzenia), spowodowałoby, że przepis ten (§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia) uznać należałoby za martwy, co jest sprzeczne z intencją racjonalnego prawodawcy. Odnosząc się do zarzutu skargi, że z rysunku stanowiącego graficzny załącznik do części tekstowej planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wynika centralne usytuowanie budynków na działkach objętych tym planem Sąd wskazał, że możliwość wzniesienia w granicy działki garaży opisano w części tekstowej planu. Jednocześnie Sąd podkreślił, że część tekstową i graficzną planu miejscowego powinno odczytywać się łącznie, rysunek stanowi graficzny wyraz części opisowej planu, ale z drugiej strony części te także wzajemnie się uzupełniają. W ocenie Sądu z faktu maksymalnego wykorzystania powierzchni działki skarżących nie można wyprowadzać wniosków zmierzających do ograniczenia prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością, w tym jej zabudowy zgodnie z wolą inwestorów. Za bezzasadne tym samym, bo wynikające z subiektywnego odczucia skarżących Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu skarżący nie wskazali w jakim zakresie przedmiotowa inwestycja godzi w ich uzasadnione interesy, powołując się tylko na ogólne zasady Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że organy orzekające podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, czemu w sposób wystarczający dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. W skardze kasacyjnej od tego wyroku I. i W. K. zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej, jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa przez jego niewłaściwe zastosowania (niezastosowanie) - art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), Z tych przyczyn wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Przytaczając w uzasadnieniu skargi kasacyjnej treść wskazanych w jej petitum przepisów Kpa kasatorzy podnieśli, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie spełnia wymogów, jakie nakładają one na organy administracji. W ocenie wnoszących skargę kasacyjną uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadzało się do bezrefleksyjnego stwierdzenia, że organ I instancji ma rację, a zarzuty skarżących są bezprzedmiotowe. W ten sposób organ rażąco naruszył wskazane przepisy postępowania, co obligowało Sąd I instancji do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło najbardziej istotnego elementu, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a , a mianowicie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to w ocenie wnoszących skargę kasacyjną wskazuje raczej na fakt, że zarzuty skargi nie zostały poddane żadnej analizie, a tym bardziej nie zostały właściwie i jednoznacznie zinterpretowane z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. tj. wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego podniesiono, że literalna wykładnia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wyraźnie wskazuje na fakt, że samo zaprojektowanie obiektu w zgodzie z wymaganiami przepisów techniczno – budowlanych nie wystarczy do spełnienia zawartej w nim dyspozycji, gdyż projektowany obiekt nie powinien naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich. Warunki te zdaniem kasatorów powinny być spełnione łącznie. Tymczasem w przedmiotowej sprawie uzasadnione interesy małz. K. w szczególności ich prawo własności zostało rażąco naruszone, bowiem realizacja planowanej inwestycji z pewnością znacząco ograniczy możliwość swobodnego korzystania z własnej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a). Sąd ten, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Skarga kasacyjna rozpatrywana w granicach jej zarzutów nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstaw takich nie mają zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Co do tych pierwszych nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7,8,77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie może zatem ograniczyć się do przytoczenia treści powołanych przepisów Kpa, z czym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, czy też wskazania domniemanego naruszenia przepisu postępowania sądowoadministracyjnego, ale powinien je uzasadnić (zob. też art. 176 p.p.s.a.). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało oraz dlaczego mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (tak: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 384). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej w sposób bardzo ogólny wskazał na naruszenie przepisów postępowania poprzestając na stwierdzeniu, że "organ rozstrzygnął sprawę w sposób zupełnie arbitralny, jawnie lekceważąc dyspozycje zawarte w cytowanych przepisach (art. 7,8,77 §1 Kpa). Część zarzutów zupełnie pominął, a w stosunku do pozostałych (jakich?) nie wyjaśnił w sposób należyty ich bezzasadności, polemikę ograniczając do zaprezentowania własnego, negatywnego stanowiska". Skarżący nie wskazał przy tym, jaki wpływ na orzeczenie Sądu I instancji miał tak postawiony zarzut, w szczególności dlaczego działanie organów uważa za wadliwe w stopniu uzasadniającym powtórzenie administracyjnego postępowania dowodowego (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Abstrahując od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu – wbrew zarzutom skargi zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. – Sąd ten wskazał podstawy prawne wyrokowania oraz wyjaśnił, z jakich przyczyn nie uznał za zasadne uwzględniać skargi. Sąd przeanalizował również powołane przez organy podstawy prawne rozstrzygnięć i ocenił trafność ich zastosowania stwierdzając słusznie, że przy spełnieniu przesłanek z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadnie też uznał, że organy orzekające w sprawie w sposób wystarczający dały temu wyraz w uzasadnieniu obu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany. Skarga kasacyjna nie spełnia wymogów we wskazanym powyżej zakresie, zarzucając jednocześnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając ten zarzut uznał, że intencją autora skargi kasacyjnej było w istocie wykazanie wadliwej wykładni powołanego przepisu dokonanej przez Sąd I instancji. Z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w Przeźmierowie dotyczących działki nr 24/8 wynika wprost, że dopuszcza się budowę garaży dla samochodów wraz z pomieszczeniami gospodarczymi w granicy nieruchomości z zachowaniem nieprzekraczalnych i obowiązujących linii zabudowy (§9 ust. 2 tiret 2 planu). To postanowienie planu jak słusznie zauważył Sąd I instancji jest także zgodne z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy szczególnymi przepisami budowlanymi w sprawie warunków technicznych (rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r.). Dopuszczalne jest bowiem sytuowanie ściany budynku w przypadku gdy jest on zwrócony ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w stronę granicy z działka sąsiednią bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Tym samym nie można stwierdzić, iż organy administracji udzielając pozwolenia na budowę naruszyły art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, wymagający zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. O naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu tego artykułu można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie mała miejsca. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. To inwestor decyduje o miejscu lokalizacji określonej inwestycji. Jeżeli projekt zamierzonej inwestycji jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) i z przepisami szczególnymi, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne tj. w oparciu o zgodność z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno – budowlanymi. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje sprzeczności z tymi wymogami, to spowodowane inwestycją dolegliwości dla otoczenia nie mogą być kwalifikowane jako naruszające "uzasadnione interesy osób trzecich". Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.