II SA/Gd 602/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 18 września 2008 r. sprawy ze skargi B. W., K. C. i A. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 22 października 2001 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku decyzje nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2001r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2001r. nakazującą B. W. i L. W. rozbiórkę parterowego domku letniskowego wybudowanego samowolnie na działce nr 57/9 w Ł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na terenie działki nr 57/9 położonej w Ł. został wybudowany, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, parterowy obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, posadowiony na palach stalowych. Działka nr 57/9 w Ł. stanowi własność C. i J. W., natomiast obiekt jest własnością B. i L. W. W oparciu o postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia 15 lutego 2001 r. organ ustalił, że przedmiotowy domek letniskowy wybudowano w latach osiemdziesiątych. Powstały samowolnie obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzonym uchwałą Nr XI/54/90 RN M i G K. z dnia 22 lutego 1990 r. (Dz. Urz.Woj.Gd. nr 8, poz. 50 z 1990 r. wraz z późniejszymi zmianami), stanowi obszar upraw rolnych oznaczony kolorem żółtym. Przedmiotowy obiekt budowlany powstał przed 1995r. i zgodnie z art.103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do obiektów powstałych samowolnie, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (01.01.1995 r.) stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe tzn. przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdził, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W świetle powyższego nakaz rozbiórki domku letniskowego wybudowanego samowolnie na terenie nie przeznaczonym na ten cel, organ odwoławczy uznał za prawnie uzasadniony. Odnosząc się do odwołania organ stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48) pozwolenia na budowę wymagało wykonanie oraz rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Zatem obowiązek taki dotyczył zarówno obiektów trwale jak i nietrwale związanych z gruntem. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.W. i L. W. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Skarżący zarzucili, że przepisy dotyczące rozbiórki nie odnoszą się do tymczasowych obiektów budowlanych, a takim obiektem jest przedmiotowy domek letniskowy. Ponadto stwierdzili, że przepisy prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę takiego obiektu. Nadto skarżący zarzucili, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi własność J. W. i C. W., którzy są właścicielami działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania zmarł skarżący L. W., a w jego miejsce wstąpili do sprawy następcy prawni, tj. B.W., K. C. i A. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów postępowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy domek letniskowy został wybudowany przed rokiem 1995. Prawidłowo zatem organy administracji przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 228, z późn. zm.), a to na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Przywołany przepis stanowi bowiem, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku stanowił, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie została ustalona dokładna data budowy obiektu. Organ I instancji ustalił bowiem jedynie, że przedmiotowy domek letniskowy został zakupiony przez B. i L. W. w 1983 roku. Organ odwoławczy ustalił, natomiast, że został on wybudowany w latach osiemdziesiątych, wskazując przy tym na postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia 15 lutego 2001 r. Postanowienie to dotyczy jednakże domu wzniesionego przez J. W. W aktach administracyjnych znajduje się oświadczenie L. W. z dnia 20 czerwca 1996r. (k. 17 ), że zakupił ten domek w roku 1983 od poprzedniego użytkownika, a następnie go wyremontował. Również podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego ustalono jedynie datę zakupu przedmiotowego domku. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 20 maja 1996r. (k. 4-5) wynika natomiast, że drewniany domek użytkowany przez skarżących, zbudowany został 30 lat wcześniej. Także w umowie sprzedaży z dnia 31 marca 2000r. dotyczącej działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany zawarte jest oświadczenie stron, że nabywający tę działkę – J. i C. W., postawili 30 lat wcześniej trzy domki campingowe. Data wybudowania obiektu budowlanego jest istotna przy stosowaniu przepisów dotyczących rozbiórki, a w konsekwencji ma znaczenie dla oceny prawidłowości orzeczenia nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego. Stosując bowiem przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku organ winien ustalić czy obiekt został zbudowany z naruszeniem przepisów obwiązujących w okresie jego budowy. W niniejszej sprawie okoliczność ta nie została w sposób prawidłowy wyjaśniona. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2001r. zostały skierowane do B. i L. W. Bezsporne przy tym jest, że działka, na której został posadowiony przedmiotowy obiekt stanowi własność J. i C. W. Orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że właścicielami przedmiotowego obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki są B. i L. W. Organ I instancji nie wskazał dowodów na których oparł to ustalenie, natomiast organ odwoławczy wskazał na postanowienie Prokuratora Rejonowego z dnia 15 lutego 2001 r., które dotyczy jednakże domu wzniesionego przez J. W. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się oświadczenie L. W. z dnia 20 czerwca 1996r. (k. 17 ), że zakupił ten domek w roku 1983 od poprzedniego użytkownika, a następnie go wyremontował. Z kolei z umowy sprzedaży z dnia 31 marca 2000r. dotyczącej działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany wynika, że nabywający tę działkę – J. i C. W., postawili 30 lat wcześniej trzy domki campingowe. Art. 37 ustawy z 1974r. Prawo budowlane nie określa adresata decyzji nakazującej przymusową rozbiórki. Kwestie tą reguluje natomiast art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Oznaczenie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej jest jednym z najistotniejszych jej elementów. Decyzja administracyjna jest bowiem aktem kierowanym do konkretnie oznaczonego adresata i rozstrzygającym w oparciu o przepisy prawa administracyjnego indywidualną sytuację określonego podmiotu. Kolejność wskazana w art. 38 ust. 1 nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora. O ile jest to możliwe organ administracji winien zatem nałożyć obowiązek na podstawie art. 37 ust. 1 wskazywanej ustawy Prawo budowlane na inwestora. Określenie adresata wymaga więc ustalenia osoby inwestora i jego aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością, tj. czy posiada on tytuł prawny do obiektu budowlanego umożliwiający mu wykonanie nakazu rozbiórki. W sytuacji, gdy osoby inwestora ustalić się nie da, bądź brak możliwości wykonania takiego nakazu z powodu braku tytułu prawnego do obiektu, obowiązek rozbiórki winien zostać nałożony na właściciela (właścicieli) nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa oraz realizować w toku postępowania nakazy określone w art. 77 § 1 Kpa. Oznacza to, że powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z art. 80 wynika zaś, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto w uzasadnieniu decyzji organ winien, w zgodzie z art. 107 § 3 Kpa, wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z zestawienia treści decyzji organów obu instancji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych wynika, że w niniejszej sprawie nie dążono do wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Zasadne jest więc stwierdzenie, że rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zapadły bez wzięcia pod rozwagę całokształtu materiału dowodowego sprawy, przy równoczesnym braku wskazania przez organ dowodów, na których oparto kluczowe w sprawie ustalenia dotyczące daty budowy obiektu oraz adresata nakazu rozbiórki. Ujawnione wady proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 Kpa pozostają w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy i wobec tego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2001r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia inwestora przedmiotowego obiektu budowlanego. Jeżeli nie będzie możliwe ustalenie inwestora, a także gdyby nie było możliwe nałożenie na inwestora obowiązku wykonania nakazu rozbiórki, organ winien nałożyć ten obowiązek na właścicieli przedmiotowej nieruchomości. Natomiast celem zastosowania właściwych przepisów materialnych, aby dokonać oceny, czy obiekt został zbudowany z naruszeniem przepisów prawa czy też nie, należy ustalić datę budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na wydanie w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2001r. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadzi do naruszenia praw strony skarżącej.