IV SA/Wa 1080/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi K. R., J. R., J. R., A. R. i T. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) maja 2008 r. nr (...) w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części uchylającej punkt pierwszy rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących K. R., J. R., J. R., A. R. i T. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 roku, znak: [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 104 i 107 kpa, po rozpatrzeniu wniosku, działających przez pełnomocników, K. R., J. R., J. R., A. R. i T. R. orzekł że: 1. grunty zajęte pod ulice: [...], [...], [...], [...], [...], część [...] i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...], [...] i [...] nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej, 2. ulice, które wchodziły w skład majątku, a ponadto stanowiły drogi publiczne powszechnego korzystania, podlegają działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej, 3. zabudowana nieruchomość stanowiąca byłe siedlisko, wchodząca w dniu 13 września 1944 roku w skład majątku ziemskiego Dobra Ziemskie K. inaczej [...] zwane, oznaczona obecnie w ewidencji gruntów miasta Z. jako działka [...] w ark. [...] o powierzchni 3,2843 ha podlega działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. R., J. R., J. R., A. R., T. R., w odniesieniu do: * punktu 1 - w zakresie, w jakim orzeczenie w tym punkcie pomija ulice: [...] oraz ulicę [...] wraz z ulicą bez nazwy, łączącą tę ulicę z ulicą [...], punktu 2 - w całości, punktu 3 - w całości. Sygn. akt IV SA/Wa 1080/08 Odwołujący się wnieśli o: 1. wydanie decyzji stwierdzającej, że nie podlegały przepisom art. 2 ust. 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości stanowiące obecnie ulice [...] i [...] wraz z ulicą bez nazwy, łączącą tę ulicę z ulicą [...], 2. zmianę zaskarżonej decyzji w odniesieniu do punktów 2 i 3 i orzeczenie, że: a) ulice, które wchodziły w skład majątku, a ponadto stanowiły drogi publiczne powszechnego korzystania, tj. część ulicy [...] oraz ul. [...] nie stanowią nieruchomości ziemskich w rozumieniu przepisów art. 2 ust 1 lit e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i jako takie nie podlegają powołanemu przepisowi, b) część nieruchomości stanowiąca tzw. [...] o pow. 3.2843 ha - obecnie działka nr [...], stanowiąca siedlisko z wzniesionym na tym gruncie budynkiem mieszkalnym, będącą częścią nieruchomości nie związaną funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym "K." vel "[...]", nie była nieruchomością ziemską w rozumieniu powołanych przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i jako taka nie podlega przepisowi art. 2 ust. 1 lit e tego dekretu. Ewentualnie odwołujący się wnieśli o uchylenie decyzji w części, w jakiej zostaje ona zaskarżona i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] maja 2008 roku, znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem K. R., J. R., J. R., A. R. i T. R. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, po rozpatrzeniu dowołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2005 roku umarzającej postępowanie, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zobowiązał Wojewodę [...] do ustalenia wszystkich stron postępowania oraz Sygn. akt IV SA/Wa 1080/08 do sprecyzowania i dokładnego określenia wniosku, który składa się z kilku odrębnych żądań, a także do znacznego uzupełnienia materiału dowodowego. Zdaniem Ministra, w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji nie zastosował się do wskazań zawartych w decyzji z dnia [...] lipca 2007 roku i nie wyjaśnił należycie, w jakim trybie złożono przedmiotowe żądanie. Wprawdzie pismem z dnia 5 lutego 2008 roku pełnomocnik wnioskodawców sprecyzował podanie z dnia 12 lipca 2006 roku, jednak nadal składa się ono z kilku odrębnych żądań, które są ze sobą sprzeczne oraz wzajemnie się wykluczają. Ponadto organ wojewódzki nie ustalił wszystkich stron przedmiotowego postępowania, jak również nie dopełnił ciążących na nim obowiązków w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego. Z załączonego materiału dowodowego wynika bowiem, iż w aktach sprawy nadal brak jest postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po byłym właścicielu przedmiotowego majątku. Konkludując Minister stwierdził, że Wojewoda [...], rozpatrując ponownie sprawę, powinien jeszcze raz wezwać strony do dokładnego sprecyzowania żądania i tylko w tym zakresie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jak również wezwać wnioskodawców do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie stosownych dokumentów potwierdzających ich legitymację prawną do występowania w przedmiotowym postępowaniu jako strony. K. R., J. R., J. R., A. R. oraz T. R., zaskarżyli decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o: 1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w części objętej skargą, jako rażąco naruszającej prawo, 2. zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że odwołanie nie zostało wniesione w odniesieniu do punktu 1 decyzji Wojewody [...], w zakresie w jakim decyzją tą orzeczono, że grunty zajęte pod ulice [...], [...], [...], [...], [...], część [...] i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...], [...] i [...] nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej. Uchylenie przez Ministra decyzji Wojewody [...] w całości oznacza, że w części niezaskarżonej przez wnioskodawców postępowanie Sygn. akt IV SA/Wa 1080/08 odwoławcze wszczęte zostało z urzędu z naruszeniem zasady skargowości. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, że organ odwoławczy nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu pierwszej instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia. Takie działanie, zdaniem skarżących, stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem materialnym i procesowym. Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu zapadła z naruszeniem art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 roku, która została uchylona zaskarżoną decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2008 roku wydano na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) oraz art. 104 i 107 kpa. Rozstrzygnięcia podejmowane na zasadzie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku wywołują skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowią podstawę do dokonania zmiany wpisu w księdze wieczystej. Rozstrzygając o tym, że dana nieruchomość nie podlega przepisom powołanego dekretu niwelują skutki pozbawienia prawa własności, które następowało z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu, to jest w dniu 13 września 1944 roku. W świetle powyższego nie ulega więc wątpliwości, że decyzja Wojewody Sygn. akt IV SA/Wa 1080/08 [...] z dnia [...] lutego 2008 roku orzekająca w punkcie pierwszym, że grunty zajęte pod ulice: [...], [...], [...], [...], [...], część [...] i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...], [...] i [...] nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cle reformy rolnej jest decyzją, która przyznaje skarżącym uprawnienie. W ocenie Sądu decyzja kasacyjna wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, którą organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości decyzji przyznającej stronie uprawnienie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, pogarsza sytuację strony i jest decyzją wydaną na jej niekorzyść. Strona traci bowiem uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji odwoławczej i nie ma pewności, że decyzja organu pierwszej instancji przywróci jej to uprawnienie. Decyzja kasacyjna nie może bowiem zawierać wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie wskutek wydania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2008 roku Uchylając decyzję organu pierwszej instancji w części rozstrzygającej o niewchodzeniu określonych ulic w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej organ odwoławczy pozbawił strony postępowania uprawnienia przyznanego im w punkcie pierwszym decyzji Wojewody [...]. Dopuścił się zatem niedopuszczalnego w świetle powołanego art. 139 kpa rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującej się strony. Wskazać należy, iż sposób sformułowania przez skarżących zarzutów odwołania mógł wprowadzić organ odwoławczy w błąd co do intencji odwołujących się. Skoro bowiem skarżący akceptowali rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym decyzji Wojewody [...], to zaskarżanie tego punktu rozstrzygnięcia było nieracjonalne. Nie sposób wymagać od organu odwoławczego, by uchylił rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym decyzji Wojewody [...] w zakresie w jakim w punkcie tym organ pierwszej instancji o czymś nie orzekł. Uchylić lub zmienić można rozstrzygnięcie, a nie brak rozstrzygnięcia. Stwierdzenie skarżących, iż zaskarżają decyzję Wojewody [...] "co do punktu 1 - w zakresie, w jakim orzeczenie w tym punkcie pomija ulice: [...] oraz ulicę [...] wraz z ulicą bez nazwy, łączącą tę ulicę z ulicą [...]", należy zdaniem Sądu rozumieć w ten sposób, że skarżący nie Sygn. akt IV SA/Wa 1080/08 kwestionują w odwołaniu rozstrzygnięcia Wojewody zawartego w punkcie pierwszym decyzji, natomiast zarzucają Wojewodzie, że bezpodstawnie nie orzekł o tym, że ulica [...] oraz ulica [...] wraz z ulicą bez nazwy, łącząca tę ulicę z ulicą [...] nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. W ocenie Sądu decyzja z dnia [...] lutego 2008 roku nie narusza rażąco prawa, ani nie narusza rażąco interesu społecznego, co wyklucza dopuszczalność odstąpienia przez organ drugiej instancji od zakazu przewidzianego w art. 139 kpa. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien wydać rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 roku w części, w której orzeka ona o tym, że grunty zajęte pod ulice: [...], [...], [...], [...], [...], część [...] i cztery ulice łącznikowe między ulicą [...], [...] i [...] nie wchodzą w skład obszaru przejętego na cele reformy rolnej. Pozostała część decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa stąd też Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji tylko w tej części, w której naruszała ona normę wynikająca z art. 139 kpa. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.