V SA/Wa 978/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson ( spr. ), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Dyrektora [...] o Oddziału ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych; uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej przez J. F. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania J. F. płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] maja 2007 r. J. F.r wystąpił do Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. z siedzibą w W. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. We wniosku do przyznania jednolitej płatności obszarowej zadeklarował działki rolne o identyfikatorach : [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją z [...] grudnia 2007 r. Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W., powołując w podstawie prawnej art. 5 ust. 1, art. 7 ust. i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217, z późn. zm.), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach W i IVa wymienionego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004, str. 1, z późn. zm.), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), odmówił przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 z uwagi na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią kwalifikującą się do objęcia płatnościami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w trakcie kontroli administracyjnej wniosku, powierzchnia działek ewidencyjnych, w stosunku, do których stwierdzono, że nie były utrzymywane w dobrej kulturze na dzień 30.06.2003 r., została wykluczona z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 jako nie uprawniona do przyznania tych płatności. Łączna powierzchnia działek rolnych, niespełniających warunków do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, wyłączona z płatności ze względu na nieprawidłowości określone w protokole z czynności kontrolnych z dnia [...].09.2004 r. wyniosła [...]ha. Organ I instancji stwierdził następnie, że wskazana powierzchnia nie spełnia kryteriów określonych w art. 143 b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 r., w związku z czym nie może być deklarowana na wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w danym roku i latach następnych. W odwołaniu z [...] grudnia 2007 r. J. F. wyjaśnił, iż w związku z przeprowadzeniem kontroli w dniu [...] września 2004 r. nie otrzymał informacji o wykluczeniu działek rolnych lub ich części położonych na działkach ewidencyjnych [...]. Brak jakiejkolwiek decyzji w tej sprawie skutkował ubieganiem się o płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oraz prowadzeniem produkcji rolniczej na tych działkach. W ocenie strony protokół z czynności kontrolnych z dnia [...] września 2004 r. w gospodarstwie budzi szereg wątpliwości skutkujących brakiem podstaw by na jego podstawie podejmować jakiekolwiek decyzje związane z płatnościami do gruntów rolnych. Skutkiem przeprowadzonej kontroli były decyzje z [...] marca 2005 r. o nr [...] oraz o nr [...] dotyczące odmowy płatności do gruntów rolnych za rok 2004. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2007 r. Nr [...]. Powołując treść art. 138 ust 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.), organ odwoławczy podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Warszawa Zachód odnośnie braku podstaw do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) za rok 2007. Stwierdził również, że decyzja została wydana w oparciu o protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...].09.2004 r. Na podstawie tego protokołu w dniu [...].03.2005 r. wydana została również decyzja o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 r. Za bezpodstawny uznał organ odwoławczy zarzut skarżącego jakoby nie miał wiedzy na temat wykluczenia powierzchni zgłoszonych do płatności oraz że nie przekazano mu protokołu do czasu wydania decyzji na 2004 rok. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu wynika bowiem, że jego kopia została nadana przesyłką poleconą w dniu [...].10.2004 r. natomiast odebrana [...].10.2004 r. Odnośnie zarzutu niepowiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu wskazał, że stosownie do treści art. 25 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. WE nr L 141 z 30.04.2004 r.) kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Pismem z dnia 26 lutego 2008 r. J. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] lutego 2008 r. wnosząc o wypłatę należnych dopłat bezpośrednich zgodnie z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 i ponowne określenie powierzchni uprawnionej do płatności bezpośrednich zgodnie z zapisami art. 143b ust. 4 i 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 dla gospodarstwa o nr 039847014. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że nie zweryfikowano przestrzegania warunków dobrej kultury rolnej określonych w protokole oraz nie dokonano pomiarów dla działek A, B, C, D, E, G, H, I, J, w związku z czym stwierdzenie, że działka rolna A, B, D, E, G, H, I, J, nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. w dniu [...] września 2004 r. jest określeniem czysto abstrakcyjnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2008 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący wniósł o uchylenie decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego z dnia [...] lutego 2008 r., jako nieuzasadnionej, uchylenie protokołu pokontrolnego z dnia [...] września 2004 roku, nr [...] jako bezprzedmiotowego, wypłatę należnych płatności bezpośrednich za rok 2007 zgodnie z wnioskiem z [...] maja 2007 r. dla gospodarstwa o nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracji. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej tj. - w rozpatrywanej sprawie - do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych zgodnie z wnioskiem skarżącego zawartym w skardze. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd kontroluje bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w przedmiotowej sprawie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z [...] lutego 2008 r. nr [...], nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny, przyznając Stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2008 r., w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z mającymi w sprawie zastosowanie normami prawa materialnego Sąd stwierdza, iż skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zarzuty w niej zawarte są zasadne. Sąd zważył, iż na gruncie prawa krajowego materialno-prawną podstawę przyznania płatności do gruntów rolnych w rozpatrywanej sprawie stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wcześniejszy tytuł ustawy: "o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej") [Dz. U. z 2007 r. nr 35 poz. 217 z późn. zm.] rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: 1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004, 2) utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami, 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Dofinansowanie jest zatem uzależnione m.in. od powierzchni gruntów rolnych znajdujących się w posiadaniu rolnika. Zgodnie bowiem z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004 r.) regulującym płatności z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) w myśl którego (...) jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź kontroli na miejscu wykryte zostanie, iż ustalona różnica pomiędzy zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem (...) przekracza 3%, lecz nie więcej niż 30% stwierdzonego obszaru, to kwota, jaka ma być przyznana w ramach programu płatności za jeden obszar, jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30% stwierdzonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Podstawę faktyczną zaskarżonej decyzji stanowiły wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] września 2004 r. w stosunku do działek rolnych zadeklarowanych we wniosku skarżącego z [...] maja 2007 r., wskazujące na różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez wnioskodawcę a stwierdzoną przez podmiot kontrolujący. Okoliczność ta, zdaniem Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w W. przesądziła o wydaniu negatywnego rozstrzygnięcia wobec wypełnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. Organ orzekający nie ustosunkował się jednak w żaden sposób do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, gdzie skarżący wskazał, iż protokół z dnia [...] września 2004 r. budzi szereg wątpliwości i nie można na jego podstawie podejmować jakichkolwiek decyzji związanych z płatnościami do gruntów rolnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkowano się do stwierdzenia skarżącego, że na użytkach zielonych o wysokim poziomie wód gruntowych, wzrost traw w okresie od [...] czerwca 2003 r. do [...] września 2004 r. jest bardzo wysoki i w większości uzyskują dojrzały kwiatostan. Jak słusznie zauważył skarżący twierdzenie zawarte w protokole, że na kontrolowanych działkach rosną chwasty wieloletnie, bez podania nazw gatunków tych roślin jest nadużyciem. Kontroler mógł zaklasyfikować trawy z dojrzałym kwiatostanem jako chwasty wieloletnie. Nie odniesiono się również do twierdzeń strony, iż widoczne zakrzaczenia i pojedyncze drzewa na zdjęciach występowały na rowach melioracyjnych, które były i są wyłączone z ubiegania się o płatności do gruntów rolnych. Kontroler wykonujący fotografie dokumentalne nie uwzględnił zaś faktu, iż rowy melioracyjne wraz znajdującymi się na nich zakrzaczeniami i pojedynczymi drzewami oraz porastającymi je trzcinami znajdują się w kadrze. Należy zauważyć, iż stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie tego aktu musi być zatem poprzedzone postępowaniem administracyjnym, które powinno być prowadzone zgodnie z przepisami k.p.a. Przepisy Kodeksu obligują organy orzekające w sprawie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej rozstrzygnięcia w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy. Organ rozstrzygający sprawę winien bowiem stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). Obowiązany jest też w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Obowiązek ten obciąża zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy ponownie rozstrzygający sprawę. Z kolei, przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i uzasadnienia prawnego wydawanych decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd zważył, iż obowiązkiem organu odwoławczego, w myśl podstawowych zasad rzetelnej procedury administracyjnej (art. 7, 9, 11 k.p.a.) oraz przepisów rządzących postępowaniem dowodowym (art. 75 - 77 i 80 k.p.a. ) było dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o uzupełniające postępowanie dowodowe w celu wyjaśnienia przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem zadeklarowanym we wniosku z [...] maja 2007 r., a stanem faktycznym ustalonym w trakcie kontroli w dniu [...] września 2004 r. Wskazane powyżej uchybienia postępowania odwoławczego, w którym nie rozważono wszystkich faktów i dowodów mających prawne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz nie wyjaśniono okoliczności spornych, czynią zaskarżoną decyzję wadliwą z punktu widzenia rygorów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., sygn. akt II SA 96/98, Lex nr 41681). Mając powyższe na względzie Sąd w składzie orzekającym stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), co czyni uzasadnionym zarzut skargi w odnośnym zakresie Rozpatrując sprawę ponownie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zobowiązany będzie, na podstawie art. 7, art. 77, 80 w związku z art. 138 k.p.a., ustosunkować się w sposób wyczerpujący do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji z [...] grudnia 2007 r. oraz dokonać rzetelnej analizy i oceny załączonych do odwołania dowodów. Wyniki dokonanej analizy oraz motywy rozstrzygnięcia winien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji czyniąc zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.