VI SA/Wa 840/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego D. T. kwotę 140 (sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. dalej jako u.d.p.), art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpoznaniu wniosku D. T. (dalej jako skarżący), o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2007 r. [...], orzekającą o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie 3500 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] w km 381+275 strona lewa, w okresie od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] listopada 2007 r. tj. 35 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez przebudowę i użytkowanie zjazdu z drogi krajowej Nr [...] w km 381+275 o powierzchni 4,0 mb x 5,0 mb = 20,0 m2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie sprawy. W dniu [...] października 2007 r. podczas przeprowadzonego objazdu drogi krajowej Nr [...] ustalono, że skarżący przebudował zjazd z tej drogi w km 381 + 275 strona lewa bez zezwolenia zarządcy drogi. W dniu [...] października 2007 r. przeprowadzono oględziny ww. miejsca, z których to oględzin sporządzono protokół. Odnotowano w nim, że zjazd poszerzono o 4 mb i dodatkowo ułożono rury. Wymiary zjazdu po poszerzeniu to 9 m x 5 m. Skarżący korzystając z prawa do złożenia uwag wskazał, że zjazd poszerzono o 2 mb. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3500 zł, przyjmując, że zajął on bez zezwolenia pas drogowy o powierzchni 4 mb x 5 mb = 20 m2, w okresie od dnia [...] października 2007 r. do dnia [...] listopada 2007 r. tj. przez 35 dni. Za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjął art. 29 a ust. 1 pkt 1 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 129, poz. 1369). Zgodnie z art. 29 a ust. 1 ww. ustawy za wybudowanie lub przebudowę zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy. Od powyższej decyzji został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie skarżącego organ nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego, opierając się tylko na materiałach dowodowych znajdujących się w jego posiadaniu i nie uwzględniając dokumentacji geodezyjnej i planu zagospodarowania przestrzennego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zwrócił uwagę, że w decyzji pierwszoinstancyjnej podano niewłaściwy publikator aktu normatywnego, ale nie miało to wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ ustalił stan faktyczny tożsamy z ustaleniami poczynionymi w pierwszej instancji, co oznacza, że w jego ocenie przebudowa zjazdu spowodowała jego zwiększenie o powierzchnię równą 20 m2. Przebudowa zjazdu bez zezwolenia zarządcy drogi, zgodnie z art. 29 a ust. 1 pkt 1 u.d.p., skutkuje natomiast wymierzeniem przez zarządcę drogi kary pieniężnej, w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 29 a u.d.p. ma charakter przepisu obligatoryjnego, a nie fakultatywnego, co oznacza, że zarządca drogi ma obowiązek, a nie jedynie możliwość w przypadku stwierdzenia wypełnienia dyspozycji tego przepisu nałożenia, określonej w nim kary pieniężnej. Wysokość orzeczonej w niniejszej sprawie kary pieniężnej została ustalona w oparciu o art. 29 a w związku z art. 40 ust. 4 u.d.p. oraz § 2 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w następujący sposób: 20,0 m2 (powierzchnia zajęcia pasa drogowego - powierzchnia przebudowanego zjazdu) x 0,50 zł/m2 (opłata za zajęcie 1 m2 pasa drogowego) x 35 dni (liczba dni zajmowania pasa drogowego) = 350,00 zł. Tak określoną opłatę za zajęcie pasa drogowego należało zgodnie z art. 29 a u.d.p. pomnożyć dziesięciokrotnie tj. 350,00 zł x 10 = 3 500, 00 zł. Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ wskazał, że podjęte zostały wszelkie czynności prowadzące do zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego, dającego podstawę do ustalenia stanu faktycznego w sprawie przebudowanego zjazdu. W aktach sprawy znajduje się wydruk z ewidencji zjazdów prowadzonej przez właściwy miejscowo rejon, potwierdzający, że w km 381+275 strona lewa został zewidencjonowany zjazd do budynku, o szerokości 5,0 m i długości 5,0 m posiadający nawierzchnię z żużlu oraz przepust o średnicy 50 cm. Natomiast podczas przeprowadzonych w dniu [...] października 2007 r. oględzin w terenie stwierdzono, że zjazd posiada długość 5,0 m i szerokość 9,0 m. Skarżący, obecny podczas przeprowadzonego dowodu z oględzin stwierdził, że zjazd został poszerzony o 2,0 m. Twierdzenie takie nie zostało jednak potwierdzone w wyniku dokonanych pomiarów. Poza uwagami dotyczącymi wielkości poszerzenia zjazdu, strona nie wniosła innych wyjaśnień do protokołu, co – zdaniem organu – pozostaje w sprzeczności z podniesionymi przez skarżącego uwagami zawartymi w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Strona nie złożyła również żadnych wyjaśnień bądź uzupełnień w organie prowadzącym postępowanie po uzyskaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] października 2007 r. oraz zawiadomienia o zakończeniu postępowania z dnia [...] października 2007 r. Wobec braku stanowiska skarżącego podczas prowadzenia postępowania, które wskazywałoby na konieczność uzupełnienia dokumentów zgromadzonych w sprawie za właściwe należy uznać twierdzenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na rozpatrzenie sprawy i zakończenie jej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wspomniana przez skarżącego sprawa naruszenia jego praw nabytych nie została w żaden sposób rozwinięta. Nie znalazła również potwierdzenia podnoszona sprzeczność ustalonego stanu faktycznego z mapami geodezyjnymi i planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że skarżący podejmując prace związane z poszerzeniem zjazdu, mając świadomość, że zjazd znajduje się poza granicami jego własności, powinien po pierwsze uzyskać informacje dotyczące podmiotu władającego tym terenem, a następnie uzyskać pozwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Ponadto posiadając wiedzę o toczącym się postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem było poszerzenie zjazdu w km 381+275 z drogi krajowej Nr [...], skarżący miał możliwość wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, czego nie uczynił. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, podniósł naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Podkreślił, że z dokumentacji geodezyjnej i planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wynika, że wielkość zajętego pasa drogowego jest zupełnie inna niż ustalił to organ, jak również występują rozbieżności w zakresie dotyczącym własności. W ocenie skarżącego odmowa uwzględnienia dokumentów wskazanych w postępowaniu odwoławczym stanowiła naruszenie art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację wskazaną w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dał podstawę do uznania stwierdzonej przebudowy zjazdu bez zgody zarządcy drogi za udowodnioną, a posiadane dokumenty tj. ewidencja zjazdów określająca parametry zjazdu, zwymiarowanie zajętego pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] podczas przeprowadzonych oględzin w terenie oraz dokumentacja fotograficzna wykonana przez pracownika Bazy Materiałowej w J. dały podstawę do określenia zajętej powierzchni pasa drogowego. Zdaniem organu nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie skarżącego, że organ rozpatrując złożony przez niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności oraz uzasadnił swoją decyzję niezgodnie z przepisami k.p.a. Ocena taka została przeprowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami, przy zachowaniu zgodności z ogólnymi zasadami zawartymi w k.p.a., jak również przepisami prawa materialnego. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji wypełniło dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. odnosząc się zarówno do podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i zgromadzonych akt sprawy, na podstawie których ustalono stan faktyczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Legalność decyzji administracyjnej wymaga jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) określa kiedy decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez D. T. skargi od decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 7, 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza ustalenie okoliczności faktycznych bez przeprowadzania postępowania dowodowego tylko wtedy, gdy przepisy szczegółowe przewidują uprawdopodobnienie istnienia tych okoliczności. Przepisy prawa ograniczają możliwość stosowania uprawdopodobnienia tylko odnośnie do faktów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii wpadkowej, a nie dla rozstrzygnięcia istoty sprawy. Według rozwiązania przyjętego w kodeksie postępowania administracyjnego nie wymagają dowodu m.in. fakty znane organowi z urzędu (art. 77 § 4 k.p.a.). Muszą być one jednak podane do wiadomości stronie, tak aby w toku postępowania mogła ustosunkować się do nich. W doktrynie i orzecznictwie uważa się, że w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski (wyrok NSA z dnia 19 października 1988 r., sygn. akt II SA 1947/87, ONSA 2/1988, poz. 82 oraz W. Chróścielewski, Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2002, str. 104 i cytowana tam literatura). Organ jest obowiązany także do wezwania strony do przedstawienia przez nią dowodów, w sytuacji, gdy nie ma możliwości samodzielnego ich zgromadzenia. Dopiero zaniechanie przez stronę przedstawienia dowodów, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. Art. 15 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zgodnie z art. 127 § 3 zd. ostatnie k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że powyższe zasady mają także zastosowanie w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma, wobec zarzutów skarżącego, kwestia jaki jest obszar zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. W ocenie Sądu w powyższym zakresie nie doszło do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na formułowanie tak jednoznacznych wniosków jak czyni to organ. Dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający, z jednej strony, linie graniczne pasa drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p., z drugiej zaś kolizje z tymi liniami użytkowanego zjazdu, pozwalające stwierdzić przypadki zajęcia tego pasa drogowego, naruszenia jego linii granicznych. Inny rodzaj dokumentacji, jak np. odpowiednie notatki służbowe czy dokumentacja fotograficzna, może mieć w tego rodzaju sprawach wyłącznie znaczenie pomocnicze. W rozpoznawanej sprawie ustalając obszar zajętego pasa drogowego organ oparł się na protokole z oględzin, raporcie z Banku Danych Drogowych – zjazdy, wpisie do Dziennika Objazdu Dróg i dokumentacji fotograficznej. Z wpisu tego wynika, że podczas kontroli w dniu [...] października 2007 r. stwierdzono wydłużenie zjazdu o 4 m, natomiast w trakcie wizji organ ustalił, że zjazd poszerzono o 4 m. Różnice w sposobie powiększenia powierzchni zjazdu nie zostały wyjaśnione, aczkolwiek nie mają one w sprawie decydującego znaczenia. Istotny jest obszar powiększonej części zjazdu, gdyż to on bezpośrednio wpływa na wysokość wymierzonej kary. Jak wynika z protokołu oględzin skarżący twierdził, że poszerzył zjazd jedynie o 2 m. Organ to stwierdzenie odnotował, natomiast w decyzji w żadnym zakresie nie odniósł się do niego. Nie wyjaśnił dlaczego dokonane pomiary są przez stronę kwestionowane. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zakwestionował poczynione przez organ ustalenia, a dotyczące w szczególności przyjętej przez organ powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego, odwołując się do dokumentacji geodezyjnej i planu zagospodarowania przestrzennego. Organ rozpoznając powyższy wniosek uznał, że wspomniana przez skarżącego sprawa naruszenia jego praw nabytych nie została w żaden sposób rozwinięta. Nie została również potwierdzona wspomniana sprzeczność ustalonego stanu faktycznego z mapami geodezyjnymi i planami zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do powyższych konstatacji organu, zwłaszcza dotyczących powinności organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w świetle poczynionych na wstępie uwag, uznać w ocenie Sądu należy, że organ nie rozpoznał sprawy w sposób wymagany przepisem art. 7 i 77 k.p.a. Wbrew stanowisku organu brak aktywności strony nie pozbawia jej możliwości kwestionowania ustaleń poczynionych przez organ na dalszym etapie postępowania. Bezsprzecznie uwagi skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy były bardzo ogólnikowe, aczkolwiek korelujące z jego uwagami zawartymi w protokole z oględzin. Obowiązkiem organu było zatem wezwanie strony do sprecyzowania przedstawianych twierdzeń i przedłożenia dowodów na ich poparcie. W sprawie niezbędne jest bowiem bezsporne ustalenie przebiegu pasa drogowego i granic sąsiadującej z nim nieruchomości skarżącego. Tylko wtedy możliwe jest precyzyjne określenie powierzchni zajętego bez zezwolenia pasa drogowego. Bez takiego zbadania stan faktyczny sprawy nie może być uznany za ustalony prawidłowo. Stwierdzone przez Sąd uchybienia mają w jego ocenie istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wadliwe dokonanie ustaleń musi prowadzić do innego rozstrzygnięcia niż to, które powinno zapaść na podstawie prawidłowych ustaleń. Organ nie może przyjmować za podstawę swych rozstrzygnięć ustaleń dowodowych, ani też upraszczać oceny zebranego, lecz niepełnego materiału dowodowego Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. i dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zapadło w oparciu o art. 152 p.p.s.a. zaś o kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.