II SAB/Łd 33/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi K. Ś. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. do rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem K. Ś. - w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. na rzecz K. Ś. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 28. czerwca 2008 r. K. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. w przedmiocie informacji publicznej, o jakiej udostępnienie wystąpił skarżący we wniosku z dnia 23. maja 2008 r.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż skarżący powołując się na to, że jest redaktorem naczelnym Biuletynu Antykorupcyjnego, w dniu 23. maja 2008 r. wystąpił do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Ł. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: - wniosku Powiatu [...] złożonego w konkursie ogłoszonym przez Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. w ramach projektu "Komputer narzędziem pracy - kurs wspierający aktywność zawodową mieszkańców gminy R." (działanie 6.3 PO KL), - wniosku Gminy S. złożonego w konkursie ogłoszonym przez Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. w ramach projektu "Pracować na swoim - szkolenia aktywizujące dla dzieci i młodzieży" (działanie 6.3 PO KL), - wniosku Regionalnej Izby Gospodarczej w K. złożonego w konkursie ogłoszonym przez Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. w ramach projektu "Pozwól sobie pomóc" (działanie 7.2.1 PO KL), - wniosku JMR Edukacja i Praca złożonego w konkursie ogłoszonym przez Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. w ramach projektu Życzliwi sąsiedzi" (działanie 7.3 PO KL). Wnioskodawca domagał się udostępnienia powyższych informacji bądź w postaci kserokopii, bądź też w formie elektronicznej. Dalej skarżący wskazał, iż pismem z dnia 6. czerwca 2008 r. został zawiadomiony przez organ o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na to, iż informacje zawarte we wnioskach stanowią własność podmiotów ubiegających się o dofinansowanie i organ nie może nimi rozporządzać. Skarżący nie zgodził się z powyższym zapatrywaniem wskazując, iż informacje, których ujawnienia się domaga stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą pomocy publicznej udzielanej ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Zdaniem skarżącego "każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną" w rozumieniu przepisu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co oznacza, że z chwilą udzielenia beneficjentom pomocy publicznej na podstawie złożonych wniosków o dofinansowanie wnioski te stają się częścią sfery "informacji o sprawach publicznych" i podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Wojewódzkiego Urząd Pracy w Ł. w odpowiedzi na powyższą skargę wniósł o jej oddalenie potwierdzając stan faktyczny sprawy przedstawiony w uzasadnieniu skargi. Wskazał, iż w swym piśmie z dnia 6. czerwca 2008 r. przedstawił skarżącemu szczegółowe wyjaśnienia wskazujące na niemożność uwzględnienia jego wniosku na dzień rozpatrzenie. Dalej organ wskazał, iż z bezczynnością organu w zakresie informacji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie informacji. Natomiast w niniejszej sprawie organ nie milczał lecz udzielił skarżącemu odpowiedzi w terminie, o którym mówi przepis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym - zdaniem organu - nie działał on ze zwłoką ani nie pozostawał w bezczynności. Organ wskazał nadto, iż stosownie do brzmienia przepisu art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Mając powyższe na względzie organ wskazał, iż skoro nie upłynęły dotychczas owe 2 miesiące od daty złożenia wniosku, to nie pozostaje on w bezczynności, a tym samym skarga jest przedwczesna. Konkludując organ wskazał, iż nadal toczy się postępowanie z wniosku skarżącego, a jego zakończenie nastąpi w trybie określonym w przepisie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podczas rozprawy w dniu 23 września 2008 r. organ przyznał, iż dotychczas nie załatwił sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu do informacji publicznej, w szczególności nie wydał dotychczas decyzji odmawiającej skarżącemu dostępu do tej informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera przepis art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nad działalnością administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w określonych ustawowo wypadkach (art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a.) Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 par. 2 pkt 1 - 4 tejże ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż stawiany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności odnosi się do sprawy nie udzielenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a więc tym samym stawiany zarzut objęty jest sądową kontrolą, na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 par. 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 par. 2 pkt 4 tejże ustawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organu administracji doszedł do przekonania, iż nie jest ono wolne od naruszeń prawa. W następstwie tego zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu do informacji publicznej i wyznaczył organowi w tym celu stosowny termin. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem, w określonym terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność stanowi środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej i dlatego może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego w ustawie do załatwienia sprawy. Termin ogólny do załatwienia sprawy określa przepis art. 35 k.p.a.. jednakże ustawa z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa własne terminy do załatwienia sprawy stanowiąc w przepisie art. 13, iż udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z ogólną regulacją prawa administracyjnego wynikającą z przepisu art. 37 par. 1 k.p.a. - na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 k.p.a. lub w terminie ustalonym w myśl art. 36 tejże ustawy, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie powyższego trybu zaskarżenia pozwala - w myśl przepisu art. 52 par. 1 p.p.s.a - na wniesienie skargi do sądu administracyjnego (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 84-7 ). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została jednak na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc na regulacji prawnej zawierającej odrębne unormowania tyczące czasu udzielenia informacji. Nie odwołuje się ona do uregulowań zawartych w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a., których naruszenie stanowi dopiero przesłankę wniesienia zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.. Tym samym wypada uznać, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej określając w autonomiczny sposób terminy dla załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej eliminuje konieczność stosowania regulacji prawnej opisanej w przepisie art. 37 k.p.a., jako koniecznego warunku formalnego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Tym samym uznać wypada, iż pomimo tego, że zażalenie na niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie nie zostało w niniejszej sprawie wniesione, to dopuszczalna jest skarga na bezczynność bowiem wyczerpane zostały środki zaskarżenia służące stronie w postępowaniu przed organem administracji (art. 52 par. 1 p.p.s.a.). Przechodząc do zasadniczych rozważań na temat bezczynności organu administracji w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej inicjujący niniejsze postępowanie złożony został w dniu 23. maja 2008 r.. Strona skarżąca domagała się w nim udzielenia informacji na temat wniosków złożonych przez konkretnie wskazane podmioty w ramach konkursów ogłoszonych przez Wojewódzki Urząd Pracy w Ł.. Nie ulega wątpliwości, iż informacje, do których dostępu domaga się skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 1 ust. 1 tejże ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W szczególności udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5g tejże ustawy). Przepisy ustawy bardzo szeroko zakreślają katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dostęp do informacji publicznej. Przepis art. 2 omawianej ustawy wyraźnie stanowi, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu i to bez potrzeby wykazywania przez ten podmiot interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątki od zasady pełnego dostępu do informacji publicznej określają przepisy prawa (art. 5 omawianej ustawy). Ustawa stanowi, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Uprawnienie to wykonywane jest poprzez 1) uzyskanie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wgląd do dokumentów urzędowych, 3) dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 omawianej ustawy). Mając na uwadze powyższe wskazania należy stwierdzić, iż w realiach niniejszej sprawy zasadniczym problemem jest określenie tego czy organ administracji pismem z dnia 6. czerwca 2008 r. - udzielając skarżącemu odpowiedzi na wniosek o uzyskanie dostępu informacji publicznej - podjął czynności, które zakończyły ową sprawę. Odpowiedź na tak postawione pytania musi być przecząca. Nie ulega bowiem wątpliwości - i wiedzę w tym zakresie zaprezentował organ w odpowiedzi na skargę - iż załatwienie sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego może nastąpić albo poprzez udzielenie mu dostępu do informacji publicznej w prawnie dopuszczalny sposób albo poprzez odmowę udostępnienia informacji publicznej bądź też umorzenie postępowania w powyższym zakresie. Przy czym zarówno odmowa udzielenia informacji publicznej, jak i umorzenie postępowania toczonego w tym przedmiocie może nastąpić jedynie w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 omawianej ustawy). Nie ulega również wątpliwości, iż pismo organu z dnia 6. czerwca 2008 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w przepisie art. 16 omawianej ustawy. Co więcej odpowiedź na skargę nie tylko nie wskazuje aby wolą organu było uznanie tego pisma za decyzję administracyjną ale wręcz podaje, iż zamierzeniem organu przy jego wystosowaniu było poinformowanie strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, o czym stanowi przepis art. 13 ust. 2 omawianej ustawy. Skoro organ administracji rozpoznając wniosek skarżącego winien zachować się w jeden z powyższych sposobów, a tego dotychczas - mimo upływu zakreślonych przez prawo terminów - nie uczynił, to rzecz jasna pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy. Powyższa argumentacja w istocie zbędnym czyni odnoszenie się do stanowiska strony skarżącej zawartego w odpowiedzi na skargę. Skoro bowiem dotychczas sprawa nie została załatwiona w żaden ze wskazanych w ustawie sposobów, to nie mogą mieć prawnej doniosłości argumenty o przedwczesnym charakterze skargi. Ponadto przedłużenie do dwóch miesięcy terminu na załatwienie sprawy wywołanej wnioskiem o udzielenie informacji publicznej aktualne jest jedynie wówczas gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni. Tak więc przedłużenie terminu jest aktualne jedynie wtedy gdy co do zasady udostępnienie informacji ma nastąpić, tylko nie jest to możliwe w terminie 14 dni, nie zaś wtedy, gdy organ zamierza wydać rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 16 omawianej ustawy i odmówić udostępnienia informacji. Konkludując wskazać należy, iż dotychczasowe postępowanie organu w pełni uzasadnia zarzut bezczynności postawiony przez skarżącego. Wyznaczając organowi termin do rozstrzygnięcia sprawy Sąd miał na względzie nie tylko brzmienie przepisu art. 13 ust. 1 omawianej ustawy ale również charakter i zakres informacji, której udostępnienia domaga się skarżący. Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowią natomiast przepisy art. 200 p.p.s.a. ls